2. Merkeallianser
2.3 Forbrukerens vurdering
Tem-se que, no exercício legislativo das matérias relativas à competência concorrente constitucional, do art. 24, da CRFB/88, conceitos jurídicos indeterminados problematizam a questão da repartição de funções entre os entes federativos. São dispositivos que exigem concretização valorativa pela jurisdição, em especial, pela Corte Constitucional (STF).
Na lição de Marina Soares55, os conceitos jurídicos indeterminados são institutos de grande abertura semântica, com o preponderante objetivo de que a sua vagueza mantenha a aplicação do enunciado normativo em compasso com anseios sociais em diferentes períodos históricos. Além disso, acrescente que poderá existir um conceito indeterminado que passe a ser determinado por intermédio da evolução jurisprudencial que tenha conduzido várias hipóteses de subsunções. Portanto, a interpretação do conceito indeterminado é mutável, com variações no tempo e no espaço.
Para Eros Grau56, a técnica dos conceitos jurídicos indeterminados nada tem a ver com a técnica da discricionariedade. A primeira enseja interpretação e é baseada em juízos de legalidade. A segunda, por sua vez, enseja liberdade de escolha e é baseada em juízos de oportunidade. A discricionariedade só pode resultar de expressa atribuição legal à autoridade, e não do fato de os termos da lei serem ambíguos, equívocos ou suscetíveis de receber qualificações diversas.
Nesse sentido, pode-se inferir que os conceitos jurídicos indeterminados do art. 24, da CRFB/88, abrem margem para que o julgador delimite sua interpretação não por um juízo de conveniência e oportunidade, mas de acordo com a sistemática constitucional, com os
55SOARES, Marina. Competência legislativa municipal: a expressão “interesse local” e a complexidade da
repartição de competências. 2013. 170 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito, Universidade Federal da
Bahia, Salvador, 2013. Disponível em:
<https://repositorio.ufba.br/ri/bitstream/ri/11322/1/MARINA%20SOARES.pdf>. Acesso em: 11 out. 2016.
preceitos doutrinários, com a necessidade de preservação da autonomia de todos os entes e, ainda, com os ideais cooperativistas presentes à época da feitura da Constituição.
Além disso, antes de se adentrar nos conceitos jurídicos indeterminados propriamente ditos do art. 24, da CRFB/88, é preciso esclarecer que a não menção ao Distrito Federal, no exercício da competência suplementar e da competência supletiva, respectivamente constantes nos § 2º e § 3º, do referido artigo, constitui uma impropriedade na técnica legislativa. Logo, a falta de referência ao ente distrital foi desproposital e sem caráter intencional. Com efeito, a PEC 47/1257, como já mencionado, pretende corrigir essa falha no texto constitucional.
Feitas essas considerações, passa-se à análise de como, doutrinariamente, deve-se dar a interpretação do julgador em relação aos conceitos jurídicos indeterminados presentes no art. 24, da CRFB/88. Longe de estabelecer qualquer definição, a doutrina apenas aponta caminhos que podem orientar a aplicação dos termos imprecisos aos casos sub judice.
Em relação às “normas gerais”, expressão presente no art. 24, § 1º, da CRFB/88, André Luiz Borges Netto entende que se tratam de dispositivos os quais vinculam todos os entes federativos:
[...] as normas gerais a que buscamos um conceito constituem-se em típico exemplo de leis nacionais, pois não se tratam de comandos normativos simplesmente referentes à União ou disciplinadores de relações dessa pessoa política com jurisdicionados e administrados seus, mas sim de normas que têm aplicação à totalidade do Estado Federal, sem exclusão de nenhuma parcela do território pátrio.58
Para a maior parte da doutrina as normas gerais são eminentemente principiológicas, devendo ter conteúdo generalíssimo, sem descer a pormenores. Assim é o entendimento de Carlos Ari Sundfeld59, o qual aduz que a lógica impõe a constatação de ser a competência concorrente da União, para editar normas gerais, apenas limitada ao aspecto dos princípios de regulamentação das matérias, aos deveres básicos dos indivíduos e do Estado e aos instrumentos a serem utilizados pela Administração. Não se inclui, no domínio da União, o tratamento de aspectos particulares, de detalhes de organização ou de questões contingentes.
57BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição nº 47/2012. Altera os arts. 22, 24, 61 e 220 da
Constituição Federal. Diário do Senado Federal: Poder Legislativo, Brasília, 13 set. 2012. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/107349>. Acesso em: 10 out. 2016.
58BORGES NETTO, André Luiz. Competências legislativas dos Estados-membros. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1999, p. 179.
59SUNDFELD, Carlos Ari. Sistema constitucional das competências. Revista Trimestral de Direito Público,
No entanto, diante dos casos concretos, ainda que se tenha relativo consenso doutrinário dos limites das normas gerais, sempre restarão dúvidas sobre o que seja uma norma geral ou não. Isto porque, ao se estabelecer que normas gerais são princípios de regulamentação ou diretrizes, não se tira a indefinição de tais espécies normativas, mas, apenas, norteia-se a interpretação do julgador.
Quanto à “competência suplementar”, estabelecida no art. 24, § 2º, da CRFB/88, a maior parte da doutrina entende ser a firmada pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal em consonância com o já estabelecido pelas normas gerais da União, não podendo contrariá- las. Assim, só existirá a competência suplementar quando existirem normas gerais.
Conforme exposto por Raul Machado Horta60, as normas gerais devem ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual ou distrital suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do Estado-membro, mediante o preenchimento de claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a amoldar-se às peculiaridades regionais.
No entanto, à luz do entendimento de Tércio Sampaio Ferraz Júnior61, a competência suplementar não se confunde com o exercício da competência para o atendimento de peculiaridades regionais. A competência suplementar é realizada pela edição de legislação decorrente, que é uma legislação de complementação de normas gerais, com o fito de regular situações já configuradas na legislação federal. É, pois, competência que se exerce à luz de normas gerais da União, e não na falta delas.
Assim considerando a competência suplementar, será preponderante para o estabelecimento da competência legislativa dos Estados e do Distrito Federal a interpretação dos limites de normas gerais, uma vez que aquela é dependente desta. Portanto, tem-se que a discussão sobre a indeterminação das normas gerais federais afeta diretamente as feições da legislação estadual e distrital suplementar, as quais podem extrapolar o delineamento feito pela norma da União ou podem se tornar inúteis quando esta não se restringiu a regular certo tema com generalidade.
Ainda é preciso se considerar como vem sendo delineado o entendimento do que sejam as “peculiaridades” presentes no art. 24, § 3º, da CRFB/88, nos casos em que os Estados-membros e o Distrito Federal legislam plenamente, inexistindo a norma geral da União, para atender às suas peculiaridades.
60HORTA, Raul Machado. Repartição de Competências na Constituição de 1988. Revista da Faculdade de
Direito da UFMG. Belo Horizonte, v.1, n. 33, p. 249-274, 1993.
61FERRAZ, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente. Uma exegese do art. 24 da Constituição
Federal. Revista da Faculdade de Direito da USP, São Paulo, v. 90, n. 1, p. 245-251, 1995. Disponível em: <http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67296/69906>. Acesso em: 08 out. 2016.
Para Rodrigo Tostes de Alencar Mascarenhas62, a interpretação do que sejam “peculiaridades” não significa que deve haver uma singularidade própria, única, específica do ente estadual ou distrital a ser regulamentada, não encontrada em nenhum outro, para que esse poder possa ser exercido. Basta que o regramento supletivo e pleno venha atender a uma realidade ali vivida – independentemente de ser comum a outras unidades da Federação – e que não implique dificuldades ou graves comprometimentos na relação e/ou coexistência do ente que editou a disposição com outros entes. Dessa forma, a eficácia ficará restrita ao território e população da unidade federativa que produziu a norma.
Juraci Lopes Mourão Filho63, também entendendo que a norma para atendimento de peculiaridades não precisa ser produzida para uma realidade única e excepcional vivida pela unidade federativa que a produziu, traça certos limites interpretativos para o que sejam tais peculiaridades. Com efeito, aduz que elas não podem ser gerais, em termos subjetivos, não sendo permitido sujeitar outros entes da Federação (seu território e sua população), nem em termos inteiramente objetivos e finalísticos, não podendo, neste caso, o Estado-membro ou o Distrito Federal visar a equilibrar ou a conformar sua própria atuação com a de outros entes, elidindo e disciplinando eventuais e possíveis conflitos de alçada nacional. Nessa normatização supletiva, os Estados-membros e o Distrito Federal têm que ficar adstritos aos limites da sua própria autonomia.
Além disso, tendo em vista a disposição do art. 24, § 4º, da CRFB/88, a competência supletiva plena dos entes estaduais e distrital para atendimento de suas peculiaridades transmuda-se em suplementar quando sobrevém norma geral da União que torna sem eficácia dispositivos de leis estaduais ou distritais contrários à lei nacional superveniente. Enfrentar até que ponto será legítima a ineficácia de lei estadual ou distrital, em cada caso concreto, é tarefa que se torna árdua, frente, mais uma vez, à indeterminação acerca do conceito de normas gerais.
Feitas essas considerações, percebe-se que as disposições do art. 24, da CRFB/88, podem suscitar diversos atritos normativos entre União, Estados-membros e Distrito Federal, os quais buscam garantir suas competências legislativas sem uma segurança dos limites delas. Como já mencionado, delinear o método de interpretação das aberturas normativas constantes no exercício da competência legislativa concorrente é papel do julgador mediante a análise da lei federal, estadual ou distrital a ele submetida.
62MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Competência Legislativa Concorrente. Revista de Direito da
Defensoria Pública, Rio de Janeiro, v. 12, n. 16, p. 198-223, 2000.