4.3 Flommodellen i PQRUT
5.3.2 Flomverdier
A coordenação da política de transporte público no Brasil teve intensa participação do governo federal antes da década de noventa, por meio da Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU) e do Grupo Executivo da Implantação da Política de Transporte (GEIPOT)439. A partir de 1993, a participação limitou-se ao Conselho Nacional de Transportes Urbanos (CNTU), que se deu até 1996, e à Coordenação Geral de Transportes Urbanos da Secretaria de Desenvolvimento no Ministério dos Transportes. Posteriormente440, foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada à Presidência da República. Mais recentemente, foi criado o Ministério das Cidades e, ligada à sua estrutura, a Secretaria de Mobilidade (SEMOB).
Eduardo Alcântara de Vasconcellos441 aponta ausência de coordenação entre os órgãos que atuam em áreas relacionadas com a mobilidade urbana no plano federal, a saber: Ministério dos Transportes (infra-estrutura viária e ferroviária); Ministério de Minas e Energia (custos e fornecimento de combustíveis); Ministério da Fazenda (impostos e taxas incidentes sobre o transporte); Ministério da Ciência e Tecnologia (desenvolvimento tecnológico de veículos e equipamentos de transporte); Ministério da Educação (educação para o trânsito no sistema escolar); Ministério da Saúde (acidentes de trânsito como questão de saúde pública); Ministério do Meio Ambiente (legislação sobre emissões veiculares e processos de licenciamento ambiental).
A partir da Constituição de 1988, com o reforço da autonomia municipal, teve início o processo de “municipalização do transporte” que consistia, resumidamente, em concentrar no Município as tarefas de coordenação, organização e fornecimento de suporte normativo, humano, técnico e financeiro. O marco constitucional resultou no distanciamento do Governo Federal das questões relacionadas com o transporte urbano. Restou à União a incumbência de fixar as diretrizes da política nacional de transportes (art. 22, IX da CF). Assim é que, ao criar o Sistema Nacional de Viação, concebeu os vários tipos de transporte terrestre e a estrutura que lhes serve de apoio como um sistema
439 Eduardo Alcântara de Vasconcellos, Desvendando a política brasileira de mobilidade urbana. Revista dos Transportes Públicos, São Paulo, Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), ano 27/28, n. 107/108, p. 13-15, 3./4. trim. 2005.
440 Ibidem, p. 13-15. 441 Ibidem, p. 15.
submetido a um conjunto de diretrizes. Tal concepção conduz a uma atuação integrada das diversas instâncias governamentais, respeitando-se as competências reservadas a cada uma.
O estudo realizado pela ANTP em parceria com o BNDES442 conclui que um dos maiores desafios institucionais do transporte público no plano local está na busca de uma maior integração entre os órgãos responsáveis pelo transporte nas áreas metropolitanas e os prefeitos. A falta de diálogo tem postergado a realização de obras de infra-estrutura e melhorias no serviço. O serviço ferroviário, na maior parte das vezes operando com déficit e sem demanda suficiente, enfrenta a indefinição quanto à transferência do comando de sua operação para os governos estaduais, o que contribui para um prolongamento do problema.
Além das questões abordadas acima, o problema afeto às licitações e à concorrência demanda grande esforço regulatório, em face da forma como está estruturado o setor empresarial que atende ao serviço de transporte coletivo urbano.
A licitação é vista como uma oportunidade para a reordenação do setor. Pode-se, por seu meio, serem montados novos modelos contratuais que introduzam a competitividade e estimulem a eficiência da gestão privada. A competitividade no setor de transporte coletivo urbano deverá estar presente por ocasião da licitação, já que a liberação completa do mercado, em se tratando de serviço de transporte coletivo, teve resultados desastrosos em países hispano-americanos.443
No que diz respeito à existência de contratos públicos de concessão e permissão, informações recentes444 dão conta de uma realidade preocupante: em um universo de 437 municípios consultados, com população igual ou superior a 60.000 habitantes (pesquisa realizada pela ANTP/BNDES citada), 13% não possuem qualquer regulamentação, 57%
442 Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Panorama da mobilidade urbana no Brasil: tendências e desafios, cit., p. 86.
443 Nazareno Stanislau Affonso, Editorial, Revista dos Transportes Públicos, São Paulo, Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), ano 21, n. 82, p. 6, 1. trim. 1999. Joaquim José Guilherme de Aragão, Anísio Brasileiro de Freitas Dourado, Oswaldo Cavalcanti Lima Neto e Rômulo Dante Orrico Filho, também são favoráveis a uma licitação competitiva, acompanhada de um controle competitivo de desempenho e uma política tarifária que estimule as empresas (Joaquim José Guilherme de Aragão et al., Construindo modelos de relações institucionais e reguladoras no transporte público urbano, São Paulo, Associação Nacional de Transportes Públicos, ANTP, ano 24, n. 94, p. 53, 1. trim. 2002).
444 Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Panorama da mobilidade urbana no Brasil: tendências e desafios, cit., p. 35.
operam sob permissão e 41% sob regime de concessão. O estudo demonstrou que, apesar da maior parte dos contratos possuir prazo de duração que oscila entre 10 e 14 anos, há muitos com prazos maiores que 25 anos.445
Segundo o Ministério das Cidades446, a ausência ou precariedade dos contratos – no caso das permissões – gera instabilidade jurídica, afetando de forma negativa os investimentos. Houve contudo resistência do setor privado em nível nacional, ao se tentar aprovar, em 1996, projeto de lei objetivando a prorrogação por dez anos e sem licitação das permissões então vigentes.447
A “relação patrimonialista” que as empresas operadoras instauram em relação ao serviço é um desafio a ser encarado pelo Poder Público. Com tal postura, criam obstáculos à introdução de inovações no setor. Neste ponto, um aspecto merece ser avaliado com respeito ao serviço de transporte sobre pneus: características históricas que marcaram tanto a regulação quanto a gestão promovida pelos empresários do ônibus contribuíram para a existência de peculiaridades na relação que se estabeleceu entre o Poder Público e particulares, fazendo com que, por vezes, não existisse uma separação tão nítida entre eles. Embora essa situação esteja mudando, ainda há uma influência muito grande do poder empresarial que se consolidou historicamente.
Um breve apanhado histórico auxilia a compreensão do fenômeno. A opção brasileira pelas ferrovias durou até meados do século XX, em razão de uma organização socioeconômica basicamente voltada para a área rural448. O sistema ferroviário convivia com o transporte urbano realizado por meio de bondes449, que era operado por companhias estrangeiras que detinham o monopólio da atividade por 30 a 50 anos, explorando-os
445 Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Panorama da mobilidade urbana no Brasil: tendências e desafios, cit., p. 36.
446 Alexandre de Ávila Gomide; Carlos A. Morales; Luiz Carlos Bertotto, Proposta de barateamento das tarifas do transporte coletivo público urbano por ônibus, cit.
447 Projeto de lei do Deputado Chico da Princesa, que esteve prestes a ir para votação no Plenário da Câmara Federal, em regime de urgência, no final de 1996 (Nazareno Stanislau Affonso, Editorial, Revista dos Transportes Públicos, São Paulo, Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), ano 21, n. 82, p. 6, 1. trim. 1999).
448 Anísio Brasileiro; Etienne Henry, Secretaria de Viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, in Anísio Brasileiro; Etienne Henry (Orgs.), Viação ilimitada: ônibus das cidades brasileiras. São Paulo: Cultura, 1999, p. 53.
449 O Estado do Rio de Janeiro começou a operar bondes em 1892, atingindo uma das mais extensas redes do mundo (Anísio Brasileiro; Etienne Henry, Secretaria de viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, cit., p. 53).
conjuntamente com outros serviços essenciais como água, eletricidade, gás, telefonia e telégrafos.450
Tais empresas exerciam a maior parte das atribuições regulatórias. Definiam tarifas e itinerários, submetendo-os à aprovação do ente estatal. Além dos prazos longos concedidos para a exploração do serviço, que possibilitava às empresas obter retorno dos investimentos em infra-estrutura, o Poder Público concedia benefícios para que o setor empresarial importasse equipamentos e material rodante, além de garantir juros altos para os investimentos ferroviários.451
Enquanto os bondes ocupavam as áreas centrais das cidades, as “lotações” (veículos de pequeno porte) surgiram nas áreas periféricas, até que, aos poucos, foram ocupando o espaço urbano antes dominado pelo serviço de bonde, que já entrava em declínio452. A principal característica do serviço de transporte que começou a se estruturar nas regiões afastadas dos centros urbanos, e que viria a substituir os bondes, era o fato das empresas se organizarem em torno da unidade familiar, como salientam Etienne Henry e Anísio Brasileiro, sendo essa a base da viação tradicional existente no país.453
Nas décadas de 50 e 60, a regulamentação do serviço de transporte coletivo realizado pelas lotações e viações estava sob a responsabilidade das Municipalidades454. Tal aspecto não livrou a regulação aplicada ao serviço de transporte coletivo de problemas. Com o afastamento do capital privado estrangeiro da prestação do serviço, muitos Municípios tiveram que assumir a operação, sem que possuíssem recursos suficientes e capacidade de organização.455
450 Foi o caso da operadora americano-canadense Light.
451 Anísio Brasileiro; Etienne Henry, Secretaria de viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, cit., p. 60.
452 Anísio Brasileiro e Etienne Henry realizaram um levantamento histórico sobre a origem dos bondes elétricos em 41 cidades brasileiras e informam que os primeiros sistemas de bondes elétricos a serem extintos no Brasil foram os de Piraju e Sacramento em 1937. Os sistemas de São Paulo e Fortaleza saíram do poder da iniciativa privada para o controle público em 1947 (Secretaria de viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, cit., p. 60).
453 Ibidem, p. 68. 454 Ibidem, p. 61. 455 Ibidem, p. 83.
Ademais, era comum que os Municípios assumissem a operação das linhas deficitárias, embora tal ocorrência não tenha se manifestado em todas as cidades, ao invés de instaurar um modelo regulatório que permitisse distribuir tais faixas de mercado entre os operadores privados456. Anísio Brasileiro e Etienne Henry asseveram, contudo, que o papel do Poder Público no setor de transporte coletivo, durante muito tempo, foi funcionar como suporte ao desenvolvimento do empresariado457. Em capitais como Curitiba e Belo Horizonte, a ausência do Poder Público na operação direta do serviço não impediu que a atividade de tutela do Estado em relação ao serviço fosse realizada com eficiência.
A concorrência desleal proporcionada pelo transporte informal é outro problema da regulação. Segundo o referido relatório do Ministério das Cidades, sem que haja controle sobre a informalidade por parte do Poder Público, os proprietários de vans e kombis se auto-regulamentam por meio de associações ou cooperativas. Desse modo, com o passar do tempo, definem o preço da tarifa, fixam reserva de mercado, dividem entre si os pontos de parada, montam terminais particulares e vedam o ingresso de novos operadores. Ademais, elegem as linhas mais rentáveis e deixam de conduzir passageiros com gratuidades e isenções.
Joaquim José Guilherme de Aragão e outros458 chegaram a algumas interessantes conclusões sobre mudanças a serem implementadas na regulação dos serviços de transporte público urbano, que merecem registro. A primeira aponta que, ante as peculiaridades do mercado de transporte público, a competição pelo usuário não pode ser tão ampla, em vista da relevância pública do serviço, das limitações do espaço viário, que obrigam a uma política de segmentação, utilizando veículos de porte pequeno, e em face da dificuldade de acesso de grande parcela da população.
Afirmam ainda ser recomendável adotar uma política de diversificação e segmentação, uma vez que terá a potencialidade de atrair novos usuários para o setor. Mas
456 Conforme Anísio Brasileiro e Etienne Henry a cidade de Curitiba escapou da regra, ao estimular o setor privado a investir nos veículos “biarticulados” e nas “estações-tubo” (Anísio Brasileiro; Etienne Henry, Secretaria de viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, cit., p. 87).
457 Anísio Brasileiro; Etienne Henry, Secretaria de viação, fabricação e promoção do sistema ônibus brasileiro, cit., p. 88.
458 Joaquim José Guilherme de Aragão et al., Construindo modelos de relações institucionais e reguladoras no transporte público urbano, cit., p. 52-55.
a cautela orienta restrições a tal prática, caso haja ameaças à rede básica de serviço público e congestionamento de vias.459
Sugerem, outrossim, a cooperação entre serviços de transporte coletivo de linha e outros segmentos de transporte, como táxi, transporte escolar e fretado. No campo da organização empresarial, as perspectivas apontam no sentido de que a reestruturação do setor gere concentração empresarial. Todavia, pequenas empresas continuariam a ser importantes para a prestação de serviços diversificados, enquanto operadores individuais poderiam formar cooperativas ou associações empresariais mais complexas.460