7 The RtD process part three: Evaluate
7.2 Final evaluation in the Field
Um primeiro aspecto importante a acentuar é que medidas governamentais direcionadas à geração de trabalho e renda61, ao combate do desemprego e à proteção para desempregados aparecem apenas recentemente na experiência brasileira. Particularmente entre as décadas de 1950 e 1980 imaginava-se que “a trajetória de crescimento econômico do país levaria à absorção crescente da força de trabalho, possibilitando a integração de amplas camadas da população ao mercado formal” (Dieese, 2001, p. 260). Entretanto, o que acabou se configurando foi um mercado de trabalho constituído por enorme heterogeneidade, onde esse espaço formal restringiu-se a poucos. Parte considerável dos trabalhadores teve seus percursos ocupacionais marcados por vínculos de trabalho precários e distantes do universo
60 Estas reflexões foram realizadas no âmbito de minha participação no projeto Juventude, Escolarização e Poder
Local e uma parte delas está reproduzida em Corrochano (2007).
61 Utiliza-se aqui o termo “políticas públicas de geração de trabalho e renda” em função do seu uso mais corrente
no Brasil. Para Pochmann (1998) e Moretto et al. (2003), a abordagem conceitual mais precisa seria “políticas de emprego”. Ainda assim, é preciso lembrar que estas também englobam um campo diversificado. Originalmente, políticas de emprego significavam políticas de pleno emprego consolidadas nos países centrais no pós-guerra. O núcleo das políticas de emprego estava vinculado ao desempenho econômico virtuoso e às estruturas de bem- estar social. Nesse cenário, de crescimento econômico, pleno emprego e consolidação do Welfare State, os programas públicos que visavam à proteção do trabalhador (tais como seguro-desemprego, intermediação de trabalho e formação profissional) exerciam uma função “acessória” às políticas de pleno emprego. Esta situação alterou-se em face da crise internacional dos anos 1970, quando, sob uma perspectiva marcadamente neoliberal, as políticas acessórias acabaram por se transformar no núcleo central das políticas de emprego.
mais estável de direitos62. Aqui, a proteção do Estado por meio de direitos sociais foi por muito tempo restrita àqueles que possuíam um vínculo de trabalho formal.
Em segundo lugar, será na década de 1980 que ganham força na cena pública problemas como a desigualdade social e o desemprego, dentre várias outras dimensões da vida social (Dieese, 2001; Telles e Paoli, 2001). Um marco importante foi a promulgação da Constituição em 1988, quando se tornam evidentes as dificuldades do país em manter índices elevados de crescimento econômico, ao lado do processo de redemocratização, ampliação e diversificação dos movimentos sociais. No texto constitucional é incorporada uma agenda universalista de direitos e proteção social, não mais reservada aos assalariados formais, além da exigência de participação da população na gestão da coisa pública (Telles e Paoli, 2001).
Um terceiro elemento a destacar diz respeito às inflexões observadas nas políticas de geração de trabalho e renda e nas políticas sociais a partir da década de 199063, quando o desemprego transforma-se em um grave problema estrutural, dadas as intensas mudanças na economia e na política brasileiras (Mattoso e Baltar, 1996). Este movimento vinha sendo observado nos países centrais desde a segunda metade dos anos 1970, com a crise do padrão de desenvolvimento capitalista conformado no pós-guerra, e com a adoção de novas configurações e práticas empresariais de gestão, produção e prestação de serviços, abarcadas pelo conceito de reestruturação produtiva – adotado tanto na sociologia do trabalho como na administração e na engenharia de produção, para representar o fenômeno de transformação empresarial e setorial que chegaria com intensidade ao Brasil ao longo dos anos 199064. O leque de medidas públicas para enfrentar a crise contemporânea afastou-se do compromisso com o pleno emprego, até então dominante, abrindo espaço para políticas de caráter notadamente “neoliberal”65 e colocando em xeque a presença dos sindicatos como instituição
62 Aqui, além da relação assalariada estável não se generalizar, “a produção em massa não se sustentou num
movimento de extensão da cidadania e de proteção social na forma de um welfare público, socialmente eficaz na proteção do trabalho” (Guimarães, 2003, p. 196).
63 Não se trata aqui de acentuar o conjunto de inflexões no campo das políticas sociais e do trabalho. Para isso,
vide Moretto et al. (2003), Silva et al. (2004). Para abordagens mais amplas em relação ao tema, vide ainda Pochmann (1995) e Dieese (2001, capítulo 11). Por seu turno, Mesquita (2006) analisa especificamente os casos do CIEE (Centro de Integração Empresa-Escola) e do PNPE (Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego dos Jovens), ambos focados na inserção juvenil no mercado de trabalho, destacando a possibilidade de contato do jovem com este mercado através de estágio (a despeito de suas evidentes limitações) e a ineficácia do PNPE no alcance de suas metas originais.
64 Não está no escopo deste trabalho um aprofundamento da discussão sobre esse tema. Uma série de tópicos
correlatos pode ser encontrada em Cattani (1997); especificamente sobre o conceito de reestruturação produtiva, vide Bresciani (1994), Corrêa (1997), Gitahy e Bresciani (1998) e Ramalho (2000).
representativa dos trabalhadores, dada a amplitude das mudanças no mundo do trabalho (Cattani, 1997; Dupas, 2007; Ramalho, 2000).
No Brasil, importantes estudos indicam que os caminhos trilhados em âmbito federal para enfrentar os efeitos perversos da reestruturação e modernização produtiva também seguiram orientações “neoliberais” e “liberais sociais”66, de acordo com as quais as políticas sociais e de emprego tornaram-se variável dependente do crescimento econômico, afastando- se do movimento em direção à universalização e ampliação dos direitos, como vinha se desenhando tanto na ordem legal quanto na luta dos movimentos sociais (Dedecca, 2003; Paoli e Telles, 2000). Duas diretrizes se constituíram em marcas para as políticas públicas: flexibilidade e focalização67.
No campo econômico, a flexibilidade teve clara implicação na abertura do mercado interno e no favorecimento das importações, atingindo também a política social com demandas de desregulamentação das relações de trabalho. No campo social, tratava-se de construir instrumentos de ações focalizadas, privilegiando os mais desprotegidos econômica e socialmente (Dedecca, 2003).
A “promessa” era de um intenso processo de transformação econômica que seria capaz de reduzir as desigualdades sociais, o que não se verificou. As análises da década de 1990 revelam o fraco desempenho econômico do país, com efeitos perversos para a distribuição de renda e baixa capacidade de geração de novos postos de trabalho. Mesmo com menor pressão demográfica, os índices de desemprego e precarização do mercado de trabalho se elevaram (Dedecca, 2003; Moretto et al., 2003).
Nesse contexto, ainda que algumas medidas pudessem ter sido observadas anteriormente, tal como o seguro-desemprego em 1986, a instituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em 1990 foi uma alavanca central na direção do Sistema Público de Emprego, mas, na medida em que não se articulava a uma política de desenvolvimento econômico sustentável, respondeu pouco aos crescentes índices de desemprego e informalidade. Cinco programas foram criados: seguro-desemprego, intermediação de
66 Importante lembrar que tal orientação também seguia novas condições de financiamento das agências
internacionais (Dedecca, 2003). Para alguns autores, durante o governo Collor (1990-1992) predominou a orientação neoliberal e na gestão Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a orientação social-liberal, na qual a questão não seria meramente de redução do tamanho e poder do Estado, mas da necessidade de sua reformulação. Nesse sentido, buscando aumentar sua eficiência, o Estado retirar-se-ia de atividades que poderiam ser desenvolvidas pelo setor privado ou por organizações sociais, reduzindo a necessidade de investimentos públicos (Pochmann, 2002, p. 53).
67 Esta caracterização, em especial quando se trata das duas gestões de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
trabalho, qualificação profissional, geração de emprego e renda, e apoio à produção de dados sobre o mercado de trabalho (Dieese, 2001).
Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), assistiu-se a um alargamento e a algumas inovações nas políticas de geração de trabalho e renda, com a ampliação do seguro-desemprego, da capacitação profissional e dos programas de inserção produtiva (Draibe, 2003). Diferentes interpretações acentuam a centralidade assumida pelas políticas de qualificação profissional nessa gestão, em especial a partir da instituição do antigo Planfor, o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (1995), casos de Moretto et al. (2003), Dedecca (2003) e Rua (1998). Diante dos altos índices de desemprego e das mutações que atingiam o mundo do trabalho era preciso, na perspectiva do referido plano, um conjunto de ações que ampliasse a escolaridade de populações específicas68, articulando formação básica e formação profissional e, ao mesmo tempo, ofertasse cursos de qualificação profissional no estrito senso (Brasil, 1999). Para a implementação desses cursos, o plano articulou em torno de si um conjunto de parceiros: secretarias estaduais do trabalho, sindicatos e centrais sindicais, sistema S, empresas, organizações governamentais e não governamentais.
A despeito da capacidade do plano em ampliar a oferta de qualificação profissional, especialmente em regiões mais pobres do país, e o estímulo à participação de diferentes sujeitos sociais nesse processo (IIEP, 2002), o Plano foi sujeito a um conjunto importante de críticas69, a começar pelo próprio equívoco de seu diagnóstico, que estabelecia como problema central o desencontro entre o tipo de emprego gerado pelas mudanças técnicas e organizacionais no mundo do trabalho e a baixa qualificação dos trabalhadores (Franzói, 2003; Moretto et al., 2003). Além disso, o plano apresentava claros limites em articular políticas de educação, formação profissional e emprego. A promessa de profissionalização sinalizada pela oferta de cursos vinculados a ocupações concretas acabava por deixar a cargo dos usuários a responsabilidade por conquistar um posto de trabalho, dado não existir uma articulação entre formação e inserção no mercado de trabalho (Franzói, 2003). Ao mesmo tempo, a política econômica criava fortes restrições ao crescimento, configurando um cenário
68 Embora destinado a todos desempregados e aos trabalhadores inseridos no processo de modernização e
reestruturação produtiva, o público-alvo prioritário do Planfor foi definido como sendo os jovens de baixa escolaridade, especialmente em “conflito com a lei” e os “excluídos” em geral (Piola e Pereira, 1998).
de limitada criação de postos de trabalho70, que persiste até o final de 2002 (Dedecca, 2003; Moretto et al., 2003).
No caso brasileiro, a limitada criação de empregos se modifica no triênio seguinte, especialmente a partir de 2004, quando os indicadores de crescimento da atividade econômica mostram números bastante significativos, acompanhados por um amplo número de empregos formais gerados na economia brasileira a partir de 2003. Todavia, isso se dá com claros sinais de uma queda da qualidade dos novos empregos gerados e, do mesmo modo, sem uma articulação mais relevante com programas de desenvolvimento local ou regional estimulados pelo governo federal, com restritas e esparsas exceções.
Em relação ao desenvolvimento econômico local e regional, cabe notar o surgimento de instâncias, fóruns e estruturas específicas a partir da segunda metade dos anos 1990, em geral promovidas no âmbito municipal, sobretudo em administrações consideradas de centro- esquerda. Também nesse conjunto de iniciativas destaca-se inicialmente a formatação de alternativas de combate ao desemprego ou reinserção no mercado de trabalho, já que era essa a principal questão colocada pelas comunidades locais naquele contexto71.