O caráter recente das ações é um dos pontos de encontro entre as políticas de geração de trabalho e renda e as ações públicas destinadas aos jovens72, especialmente quando pensadas em articulação. Em boa medida, a partir da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente, as lutas e ações do Estado e da sociedade civil se concentraram em torno do afastamento de crianças e adolescentes do mercado de trabalho. Sem desconsiderar a importância dessa orientação, sobretudo em um país que ainda convive com números significativos de crianças e adolescentes que trabalham, acabou sendo obscurecida a situação de jovens que atingiam idade legal para trabalhar, bem como ações de apoio (ou não) à sua inserção no mercado de trabalho. Para Leite (2003), a tendência sempre foi imprimir um olhar
70 Nessa perspectiva, segundo Moretto et al (2003), “uma reflexão sobre as políticas de emprego no Brasil não
deve se restringir, ou se confundir, com uma discussão sobre os programas implementados pelo MTE e pelas respectivas secretarias estaduais; deve, necessariamente, fazer referência, ainda que de maneira ampla, ao padrão de desenvolvimento e às políticas econômicas em vigor, mostrando a sua relação com os problemas do mercado de trabalho brasileiro no período recente” (Moretto et al., 2003, p. 274).
71 Conforme França et al., 2002.
72 Em consonância com Sposito (2007), optou-se por nomeá-las de ações públicas em vez de políticas públicas
negativo em direção ao trabalho juvenil, afastando-o do campo dos direitos para aproximá-lo de uma “visão do jovem trabalhador como vítima passiva da miséria e da exclusão” (Leite, 2003, p.157).
De modo geral, as ações sempre se concentraram em torno da qualificação profissional73. Assim, não é por acaso que, ao realizar um levantamento das ações dirigidas a jovens no campo do trabalho em âmbito federal, Rua (1998) identifica essencialmente o Planfor. No entanto, e seguindo um conjunto de políticas de juventude, muito embora o programa priorizasse trabalhadores na faixa de 15 a 30 anos e de baixa escolaridade, atingia todas as faixas etárias. Apenas o Programa Nacional de Educação Profissional para jovens em situação de risco social mostrava-se mais focalizado74.
Será apenas em 1998 que a gestão Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) lançará mão de recursos do antigo Planfor para implementar um programa dirigido especificamente ao público juvenil, o Programa Serviço Civil Voluntário75, seguindo uma ampliação de iniciativas dirigidas a jovens em diferentes ministérios. Entretanto, as ações desencadeadas não se articularam no intuito de constituir um campo de políticas públicas para os jovens (Castro e Abramovay, 2003; Sposito e Carrano, 2003). No campo do trabalho, o governo federal ainda não havia consolidado uma estratégia nacional com vistas a enfrentar o desemprego que começara a atingir contingentes cada vez mais amplos de jovens (Corrochano e Gouvêa, 2003; Pochmann, 2000)76.
73 Para Beluzzo e Victorino (2004), é no âmbito da qualificação profissional que começam a ser desenvolvidas
ações mais direcionadas para o público jovem no campo do trabalho. Para as autoras, um marco foi a criação do Sistema S, com destaque para o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai, o Serviço Social da Indústria – Sesi e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac, ainda na primeira metade do século passado. No entanto, ainda que o segmento juvenil fosse parte do público preferencial, não se tratava de um programa específico para jovens.
74 Embora não seja o objetivo central, aqui também ficam claras certas características das ações públicas
destinadas a jovens, e também das ações de formação profissional desenvolvidas, pois, ao eleger como público prioritário os jovens em conflito com a lei, o programa sobrepunha-se às ações dos organismos federais responsáveis pelas políticas de assistência social.
75 O Serviço Civil Voluntário foi criado em 1996, tendo iniciado suas atividades em caráter experimental no Rio
de Janeiro e no Distrito Federal, dois anos depois. Resultado da ação integrada do Ministério da Justiça (via Secretaria de Estado dos Direitos Humanos) e do Ministério do Trabalho e Emprego (via Secretaria de Políticas Públicas e Emprego), foi inicialmente implementado de forma descentralizada através dos Planos Estaduais de Qualificação/PEQS e de parcerias com entidades da sociedade civil. No governo atual, de Luiz Inácio Lula da Silva, o SCV encontra-se alocado no Ministério do Trabalho e Emprego, como um dos projetos do Programa Nacional de Primeiro Emprego, e seu formato permaneceu idêntico.
A despeito desses limites, na perspectiva de Leite (2003), as iniciativas77 que começam a despontar nos anos 1990 revelam o reconhecimento no país da importância do trabalho para os jovens, bem como de suas dificuldades de acesso e permanência no mercado de trabalho, especialmente assalariado78. Para além da heterogeneidade e dos avanços das propostas, a referida autora valoriza a perspectiva da construção do trabalho como um direito das jovens gerações. Ainda que possa questionar se realmente o trabalho esteja sendo pautado nas políticas como um direito, cabe reconhecer, tal como faz Sposito (2007), que:
A formação de uma agenda pública em torno das ações governamentais dirigidas aos jovens no Brasil tem evitado dissociar as iniciativas setoriais – educação, emprego, saúde, entre outras – do conjunto das denominadas políticas de juventude. Evita, também, compor com perspectivas que definem as demandas juvenis apenas no universo simbólico ou expressivo, mesmo que se reconheça sua fragilidade como grupo de pressão no âmbito da esfera pública. (Sposito, 2007, p. 14-15).
Parece evidente que as diferentes iniciativas – federais, estaduais e municipais – sinalizavam inflexões no campo de intervenção pública em relação ao desemprego juvenil, ao mesmo tempo em que deixavam dúvidas sobre o surgimento de mudanças significativas na perspectiva de entendimento do trabalho como um direito dos jovens, tal como apontado por Leite (2003). Parte considerável dos programas aqui estruturados parece guiar-se menos pela ótica dos direitos e mais como resposta ao aumento da violência que atingia principalmente os centros urbanos, seguindo a lógica observada na origem do nascimento das ações dirigidas a jovens no país. Segundo Sposito (2007):
[...] a idéia de uma juventude pobre, potencialmente perigosa pela sua ociosidade nos centros urbanos, conforma um ponto de vista bastante enraizado socialmente, com repercussões não desprezíveis no discurso e ações dos gestores públicos que constituem no plano da retórica um amálgama de representações ambíguas. (Sposito, 2007, p. 14-15).
Ao analisar o Programa Jovem Cidadão – Meu Primeiro Trabalho, implementado no Estado de São Paulo, Madeira (2004) observa que a iniciativa é construída enquanto uma resposta apressada, dado o contexto de forte pressão da mídia aos episódios de violência juvenil que atingiram as escolas públicas. Ao que parece, a construção de iniciativas públicas
77 Além do Serviço Civil Voluntário, outras iniciativas são apontadas pela autora no mesmo período: Jovem
Cidadão, Meu Primeiro Trabalho (Governo do Estado de São Paulo); Capacitação Solidária (Associação de Apoio ao Programa Capacitação Solidária); Primeiro Emprego (Governo Estadual do Rio Grande do Sul).
78 Importante lembrar aqui o papel de alguns organismos internacionais, como a OIT, que em dezembro de 1999
realizou em Brasília o “Fórum Jovem Século XXI: educação, formação profissional e empregabilidade”. Como subsídio para este seminário foi produzido um material reunindo um conjunto de estudos sobre desemprego juvenil e as opções para combatê-lo: Organização Internacional do Trabalho (org). Desemprego juvenil no
em torno do desemprego juvenil parece ter seguido aqui caminhos diferentes dos trilhados em países como a França, onde:
o desemprego transformou totalmente a face da juventude. A representação em termos de crise de socialização de onde resultava seja o desvio, seja a contestação cessam em proveito do tema das vítimas da crise e da sociedade. Mais largamente os jovens são percebidos como vítimas de um mundo que se altera e onde a crise econômica é apenas um dos sintomas mais visíveis. (Dubet, 1985, p. 26).
Naquele país, a busca por saídas ao desemprego juvenil ganha a cena pública por sinalizar a crise econômica e social como um todo. Aqui no Brasil, o desemprego juvenil ganha visibilidade e se transforma em problema na medida em que contribuiria para aproximar os jovens de condutas criminosas, dada uma ociosidade forçada, propiciadora de um tempo livre perigoso79.
No momento em que o Programa Bolsa Trabalho é implementado, entre os anos de 2001 e 2004, um rápido olhar para o conjunto das ações públicas dirigidas a jovens80, especialmente no campo do trabalho, revela que o público prioritário das ações era constituído por aqueles que atendiam a critérios estabelecidos por cada um dos programas; geralmente, jovens de baixa renda, cujas nomeações eram diversas: excluídos, vulneráveis, em situação de risco. De modo geral, havia uma preocupação com a manutenção ou retorno desses jovens à escola, constituindo-se em alguns casos critério de seleção e permanência no programa, cuja duração média era de seis meses (Corrochano e Gouvêa, 2003; Leite, 2003). O número de atendidos era sempre baixo, dada a tendência que vinha se configurando nas políticas públicas de focalização das ações.
Naquilo que se relaciona ao mundo do trabalho propriamente dito, transparecem dois conjuntos de estratégias81: a oferta de algum tipo de qualificação profissional e treinamento
79 Novamente vale enfatizar que não se está negando possibilidades de conexão entre os elevados índices de
desemprego juvenil, pobreza e violência (Madeira, 2004), mas já foram lançadas várias dúvidas sobre essa assertiva e, ainda que não seja foco desta tese realizar tal debate, vale a pena reproduzir a perspectiva de Adorno et al.: “Tudo indica que tanto o crescimento da delinqüência juvenil – mais propriamente da participação do crime violento nesse movimento – quanto à crescente vitimização de que são alvo os jovens não são fenômenos isolados, próprios de metrópoles com características sociais como as predominantes no município de São Paulo. Possivelmente, processos sociais mais amplos, até mesmo relacionados aos circuitos contemporâneos de internacionalização dos mercados e de integração de estruturas sociais em escala quase planetária, estejam na origem dos fenômenos e fatos observados.” (Adorno et al, 1999, p. 69-70). Além disso, o número de jovens que cometeram atos ilícitos e estão em conflito com a lei é pequeno (Madeira, 2004).
80 Foram considerados aqui apenas os programas que estabeleciam como público-alvo os segmentos juvenis, mas
é evidente que os jovens que se adequassem aos requisitos solicitados poderiam exercer seus direitos de receber seguro-desemprego, cursos de formação profissional e/ou ter acesso a serviços de intermediação de mão-de-obra, como todos os demais cidadãos.
81 Para maior detalhamento das medidas existentes, vide Corrochano e Gouvêa (2003), Leite (2003) e Pochmann
com ou sem bolsa e/ou a oferta de subsídios públicos a empresas para a contratação de jovens. Em ambos os casos, tratava-se de estimular e apoiar o ingresso dos jovens no mercado de trabalho82. De todo modo, uma política nacional dirigida a jovens no campo do trabalho veio a se constituir no ano de 2003, quando o governo federal (gestão Lula) implementou o Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego dos Jovens, sendo esta uma de suas primeiras medidas no campo da juventude.
Integrado a um conjunto de programas que objetivavam inaugurar uma nova geração de políticas sociais e do trabalho no município de São Paulo, o Programa Bolsa Trabalho procurou afastar-se das estratégias de estímulo ao ingresso dos jovens no mercado de trabalho. Nesse sentido, tratava-se não somente de implantar um programa, mas também de conformar uma nova percepção e um novo modo83 de enfrentar a questão do desemprego juvenil no interior de uma “estratégia mais ampla de inclusão social”, como será detalhado no próximo capítulo.
Mais recentemente, análise realizada por Corrochano e Nascimento (2007) evidencia que as ações no campo do trabalho permanecem ainda mais incipientes que as demais, com tempo e público determinados, circunscrevendo-se a programas de caráter pontual. Também não se observa a proposição de ações que considerem a diversidade de relações que a heterogeneidade do segmento juvenil estabelece com o trabalho, o estudo ou com ambas as esferas simultaneamente. Ainda segundo essas autoras, aspectos relacionados às condições de trabalho, jornada e salários dos jovens aparecem de maneira muito tímida no debate público e estão ausentes no campo das ações governamentais.
Mesmo que não seja tema deste estudo, poder-se-ia construir a hipótese de que a recente integração de boa parte dos programas destinados aos jovens no campo do trabalho ao ProJovem84 pode obscurecer ainda mais questões específicas relativas ao trabalho juvenil.
82 Posteriormente, o governo federal concentrou suas ações fundamentalmente em torno do apoio a empresas
para a contratação formal de jovens.
83 Vale lembrar que as políticas públicas de juventude, além de tomar como ponto de partida certas percepções
dominantes sobre o que é ser jovem, suas demandas e necessidades, desconsiderando que estas se encontram sempre em disputa no interior da sociedade, também podem conformar novas percepções e impactar a sociedade, o que também é comum a outras políticas públicas (Lagree, 1999).
84 O atual ProJovem incorporou vários programas direcionados a jovens, doravante especificados. 1) ProJovem
Adolescente (antigo Agente Jovem), sob responsabilidade da Secretaria Nacional da Juventude e Ministério do Desenvolvimento Social. Tem como objetivos criar condições para inserção, reinserção e permanência dos jovens de 15 a 17 anos no sistema de ensino (independentemente da renda familiar ou que sejam pertencentes a famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família); promover sua integração à família e à sociedade; prepará-lo para atuar como agente de transformação de sua comunidade. O jovem recebe um auxílio financeiro de R$ 100,00 por mês, deve freqüentar a escola e realizar atividades de caráter educativo. 2) ProJovem Urbano (antigo ProJovem), sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Juventude. Estabelece como objetivo a elevação da
Além disso, cabe acentuar que o Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego dos Jovens praticamente desaparece do escopo das ações em nível federal sem que seus resultados iniciais fossem amplamente discutidos.
Como ficará evidente na análise dos relatos dos jovens ao longo desta tese, o trabalho, um dos aspectos centrais de suas experiências e uma de suas maiores preocupações, parece encontrar pouco espaço nas ações públicas a eles destinadas85. Como observa Sposito (2007), grande parte das ações voltadas para jovens, sobretudo para os jovens de baixa renda, pouco oferece para melhorar as “condições de transição para o mundo adulto” (p. 35), apresentando o que a autora denomina como vocação “presentista”, que se traduziria no enfoque das instituições e políticas que se restringe a “uma pálida ocupação do tempo presente, quando os jovens querem ampliação de repertórios e melhores possibilidades para construir seu presente e os rumos futuros” (p. 36).
escolaridade (até o ensino fundamental), qualificação profissional e desenvolvimento de ações comunitárias. Dirigido a jovens de 18 a 29 anos que tenham alcançado até a 4ª série, mas não tenham completado o ensino fundamental, e jovens com esse mesmo perfil que estejam em unidades prisionais. Os jovens recebem auxílio financeiro mensal de R$ 100,00, devem freqüentar as aulas e realizar trabalhos escolares, incluindo ações em suas comunidades. 3) ProJovem Trabalhador (antigos Juventude Cidadã, Escola de Fábrica e Consórcio Social da Juventude). Sob responsabilidade do Ministério do Trabalho e Emprego e da Secretaria Nacional de Juventude. Estabelece como objetivo preparar o jovem para o mercado de trabalho e para ocupações alternativas de geração de renda. Dirigido a jovens de 18 a 29 anos, desempregados e membros de famílias com renda per capita de até meio salário mínimo. O jovem recebe auxílio financeiro de R$ 100,00. Deve freqüentar a escola caso não tenha concluído o ensino médio e participar em cursos de qualificação profissional.
85 Em documento apresentando as diretrizes e perspectivas de uma Política Nacional de Juventude, o Conselho
Nacional de Juventude defende como tarefa principal do Estado, nos campos da educação e do trabalho, a oferta de “políticas, programas e ações para que o jovem possa construir sua trajetória educacional, sua educação profissional e sua relação com o mundo do trabalho em condições adequadas” (Conselho, 2006, p. 27). É também nesse documento que se aponta um conjunto de limites das ações do Estado no âmbito do trabalho juvenil: o número reduzido de iniciativas no campo da garantia de trabalho decente aos jovens, o pouco controle do estágio enquanto modo de proporcionar ao jovem formação e vivência profissional, a inexistência de debates sobre a melhor forma de tornar possível ao jovem compatibilizar trabalho e estudo, sobre a possível (ou não) implementação de uma legislação relativa ao trabalho juvenil e também sobre a abertura de novas linhas de ação nesse campo, tais como o apoio ao microcrédito, cooperativismo, associativismo e empreendedorismo (Op. cit., 2006). O fato de essas questões serem debatidas no espaço do Conselho, composto por um conjunto diverso de atores – ONGs, movimentos sociais, partidos políticos e gestores públicos – é revelador de esforços de tratar os jovens como sujeitos integrais de direitos nos campos da educação, cultura, trabalho e convivência familiar. Especificamente sobre o campo do trabalho, parece clara a intenção de desvendar as especificidades dessa demanda juvenil para construir agendas que possam dar respostas à crise no mercado e à falta de perspectivas dos jovens em executar seus projetos de vida. Mas trata-se de intenções. As ações concretas ainda parecem bastante limitadas.
CAPÍTULO 2