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No Brasil, a elaboração e implementação de políticas pública na área social devem ser analisadas sob o prisma do regime presidencialista com seus conflitos latentes entre os poderes Executivo e Legislativo, a estrutura partidária fragmentada e pouco enraizada na sociedade, a presença de entidades segmentadas de representação de grupos de interesse com demandas sociais corporativas (ensejando a prática rotineira do lobista). Nesse emaranhado de interesses e conflitos, sobressai a tradicional prática corporativa.

A partir da análise dos aspectos jurídicos e institucionais das políticas sociais do país a partir de 1930, é possível perceber que só com a passagem da economia agrário- exportadora para a economia urbano-industrial é que se podem observar as primeiras mudanças institucionais no Estado, que visavam fornecer condições necessárias para o efetivo desenvolvimento da indústria. Foram estabelecidas medidas para centralizar as ações estatais com o objetivo de propiciar a integração da economia nacional e regulamentar os fatores de produção. Na visão do welfare state, essa regulamentação é traduzida na criação de leis que falem sobre as condições de trabalho e a venda da força de trabalho (WIECZYNSKI,2006, p. 13).

O Estado de bem-estar social no Brasil, como aponta Draibe (1998), emerge entre as décadas de 30 e 70 e possui as seguintes fases: 1930/1943 - criação dos institutos de aposentadorias e pensões, legislação trabalhista, regulação de políticas nas áreas de saúde e educação. Há uma centralização dos recursos na Esfera Federal; 1945-1964 - inovações nos campos da educação, saúde, assistência social e na habitação popular. Estas ações estavam guiadas sob as formas seletivas, heterogêneas (benefícios) e fragmentada (institucional e financeiro quanto à intervenção social do Estado); a partir da década de 60 até meados da década de 70 - supera-se a forma fragmentada e socialmente seletiva, há um espaço para a universalização (educação, saúde, assistência social, previdência e habitação). Este período segue alguns elementos importantes, tais como, 1965-77 - há uma organização no interior do Estado quanto ao financiamento do welfare state; 1977-81 - expansão massiva; 1981-85 - reestruturação conservadora; 1995-88 - reestruturação progressista; 1988 .... - definição do novo perfil (Constituição Federal).

Então, no Brasil, as políticas de bem-estar social surgiram a partir de decisões autárquicas com um caráter político muito forte: regular aspectos relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia

envolvida nas atividades mais avançadas do capital. As características das políticas sociais são de caráter extremamente conservador. É facilmente detectado o autoritarismo como marca de seu surgimento, como forma de poder exercer repressão sobre os movimentos trabalhadores ao mesmo tempo em que fazia concessões seletivas e pontuais como mecanismo de controle dos trabalhadores, pois, de acordo com a perspectiva corporativista dos grupos do poder, o ideal que predominava era o de uma sociedade harmônica, ou seja, os antagonismos entre as classes eram encarados como nocivos ao bem comum representado pelo Estado, devendo as diferentes classes sociais trabalharem e viverem sob o signo da cooperação como condição para o alcance do progresso nacional.

Diversas reformas no Estado consolidaram um sistema de proteção social como uma política voltada, principalmente, para os trabalhadores urbanos, para não afetar, assim, os interesses das oligarquias rurais que detinham um forte poder político na época. Essa estratégia possibilitava ganhos político-eleitorais ao governo com a atração via cooptação de segmentos dos trabalhadores urbanos e propiciava a prática do clientelismo nas áreas rurais e em pequenos municípios, garantindo a manutenção do poder oligárquico e o coronelismo como forma de dominação e mando.

Nesse aspecto, Draibe (1988) levanta alguns princípios pelos quais o welfare state no Brasil foi construído, sendo caracterizado, pela centralização política e financeira no governo federal e nas ações sociais, fragmentação institucional, exclusão da população à participação política, o autofinanciamento social, a privatização e o clientelismo que ainda persiste em muitos segmentos sociais.

O corporativismo no Brasil, incrementado e tornado principal meio de barganha política, ganhou papel protagonista na era Vargas. Sua importância na primeira modernização conservadora entre 1930 e 1945 tornou-se tema clássico da ciência social brasileira. Tanto na definição do sindicalismo operário quanto na configuração de uma cidadania restrita e controlada, e ainda sobre o próprio processo de acumulação capitalista.

O incentivo dos governos populistas para o apoio das massas urbanas para os projetos da burguesia industrial permitiu organização, pela primeira vez, de um movimento sindical no país, ocorrendo varias mudanças na legislação, com o ganho de vários benefícios para os trabalhadores.

Com os governos militares, o modelo de políticas de proteção social perdeu o caráter populista e assumiu duas linhas distintas. Uma, a primeira, de caráter compensatório, era constituída de políticas assistencialistas que buscavam amenizar os impactos das desigualdades crescentes provocadas pela aceleração do desenvolvimento

capitalista. A segunda, de caráter produtivista, formulava políticas sociais, visando contribuir com o processo de crescimento econômico ao fornecer mão de obra hígida.

No período do regime autoritário, a base financeira e administrativa de um Estado centralizado permitiu melhorias e ampliações das ações no campo social em relação às observadas no período getulista, como consequência do aumento do investimento em políticas públicas sociais. As medidas adotadas pelos governos dirigiam-se ao estímulo e à participação da iniciativa privada, mediante financiamentos subsidiados como forma de expandir programas assistenciais para os segmentos populacionais de baixa renda.

Até as reformas ocorridas na década de 1980, as políticas públicas brasileiras tinham uma característica de centralização política e financeira em nível federal, fragmentação institucional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatização e uso clientelístico das políticas sociais, características de um sistema de proteção social que não tem pretensões de funcionar como mecanismo redistributivo do produto da economia e nem de promoção da cidadania.

Com o início da Nova República, vieram também os avanços na área política, o crescimento da atividade sindical e partidária e o aumento da participação da população nos processos decisórios. O movimento sanitário brasileiro surgiu e foi se estruturando nesta época, inicialmente nas academias e instituições de pesquisas e, posteriormente, nos serviços de saúde localizados em comunidades sem assistências de programas conduzidos pelos organismos governamentais. A crise econômica que acelerou o esgotamento do regime autoritário propiciou as condições para práticas de modelos de atenção à saúde experimentais, alternativos, que se coadunavam com os interesses e conveniências do governo autoritário.

Explorar a contradição conjuntural foi uma das estratégias adotadas pelo movimento sanitário brasileiro. Na vigência da crise econômica que inviabilizava a expansão dos programas governamentais e tornava a manutenção dos já existentes excessivamente onerosos pelas características do modelo de atenção à saúde, que privilegiava a contratação do setor privado lucrativo mediante o pagamento por serviços prestados, que se constituía em fonte inesgotável de corrupção e sangria dos recursos públicos.

Como conciliar expansão de serviços e ampliação da oferta de programas para as camadas mais pobres da população como forma de manter a sustentabilidade do regime autoritário na ausência de recursos públicos em montante adequado em face da crise econômica? Essa contradição o movimento sanitário soube explorar, utilizando os espaços

disponíveis na rede assistencial. A ponte entre a academia e os serviços de saúde fez-se com o uso de estratégias de gestão e organização fossem respaldadas por organismos internacionais, que conferiam credibilidade e apoio técnico e financeiro para a implantação e o desenvolvimento de modelos alternativos e inovadores na área da saúde, com duas vantagens imediatas: a expansão da oferta de serviços e ações de saúde a custos mais baixos mediante a adoção de práticas mais simples e compatíveis com as necessidades e carências dos mais pobres; e a redução temporária da pressão política por serviços públicos advindas dessa parcela da população. Com isso, o ideário da RSB pôde ser empregado de forma experimental em diversas localidades sem as hostilidades características do período quando se tratavam de inovações em políticas públicas.

A partir de 1993, surgem inovações nas políticas sociais brasileiras, tais como a descentralização das políticas, a articulação de fato entre os diversos programas governamentais e a parceria entre os três entes federados e movimentos sociais foram inovações que permitiram redução das práticas clientelistas.

É necessário apontar também para a prática da focalização das políticas sociais como instrumentos de cooptação e de clientelismos com vistas a vantagens eleitoreiras. Não existe uma indicação clara, portanto, de que as mudanças na estrutura institucional das políticas sociais brasileiras ocorridas ao longo da década de 1990 estejam representando uma ruptura de tendência na trajetória do setor social brasileiro na direção de um modelo mais distributivo.

Santos (apud VIANA, 1988) afirma que o sistema de proteção social no Brasil nunca será redistributivo, mesmo após sua reformulação, pois os atores que fazem parte do cenário político não atuam com a força necessária nos canais reivindicatórios de igualdade, e seus representantes mantêm-se descolados das reivindicações dos trabalhadores que não possuem entidades e associações coesas e articuladas politicamente para mobilização e pressão sob os atores políticos. São, sim, instâncias políticas que expressam interesses apenas de alguns grupos. Com isso, o Estado possui um papel de benfeitor, assumindo ações de produtor e distribuidor de bens públicos.

Na formulação do capítulo da Saúde na Constituição Federal de 1988, ocasião em que as várias corporações se faziam legitimadas com atuação direta dos seus interesses no interior da burocracia e do corpo legislativo. A plenária nacional de saúde, constituída e funcionando no âmbito do parlamento nacional, congregava todas as tendências e facções do movimento sanitário brasileiro, vindo a firmar-se por ocasião dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte como interlocutor reconhecido como legítimo

representante da sociedade civil. As emendas parlamentares apresentadas por parlamentares das esquerdas eram submetidas aos debates e escrutínios da plenária.

Esse fórum da sociedade civil fazia convergir entidades classistas, organizações de usuários dos serviços de saúde, profissionais de formação variadas, pesquisadores e militantes de movimentos sociais em geral. Com respaldo financeiro do Conselho Federal de Medicina e contribuições de parlamentares das esquerdas, empreendeu-se a mobilização e participação ativa de amplos segmentos da sociedade civil no sentido de realizar negociações em torno dos textos a serem submetidos a deliberações dos constituintes. Espaço privilegiado para as articulações políticas e o entrelaçamento dos diversos interesses corporativos, constituiu-se em fonte de pressão e impulsão dos ideários da RSB no âmbito da Constituinte.

No Brasil contemporâneo, o novo corporativismo se expressa melhor em sua atuação e organização como entidades que exercem o lobismo, aqui entendido como refinamento do padrão anterior com a exacerbação do elitismo e do particularismo excludente.

A ineficácia de um sistema de proteção social (como o brasileiro, incapaz de gerar efeitos redistributivos mesmo quando reformados) pode, assim, ter raízes nas distorções verificadas na sequência e na forma de incorporação dos atores políticos.

No Brasil, em vez de se organizarem através de partidos políticos - via de expressão dos interesses desiguais diante de uma instância que obriga a todos igualmente -, as identidades dos grupos mais fortes se incrustam dentro do Estado (VIANA apud SANTOS, 1988). Com isso tanto se inviabilizou o referencial do “nós” inclusivo (as regras gerais se transformam em privilégios para alguns e penalidades para outros) quanto se destituiu de força política os canais reivindicatórios.

O Estado pode, assim, posar de benfeitor, mas dificilmente consegue exercer as funções de produtor e distribuidor de bens e serviços públicos de forma universal e muito menos ainda de modo igualitário. A seguridade social se lastreia na articulação de um consenso de classe, propiciado pela ação política da social-democracia, e no alargamento da visão econômica possibilitadas pela macroeconomia keynesiana.

O futuro das políticas de Proteção Social no Brasil ancora-se, nos termos de Draibe (1998, p. 67), na adoção de várias decisões de cunho eminentemente político: Descentralização político-institucional - é o espaço de discussão de políticas públicas com a população. Porém, segundo Draibe (1998), há dois problemas com isso: primeiro esses espaços nem sempre são democratizados, vindo a prevalecer um comportamento político

arbitrário; segundo há uma ligeira tendência em reduzir as despesas, e isso poder ser um discurso político. O social - a elevação do grau de participação popular em diferentes níveis de todos os processos de implantação das Políticas Sociais. Setor privado/lucro, setor privado/sem lucro - é uma tendência de mudança nos modos de gerir os bens e serviços sociais. Alteram-se as relações entre Estado e mercado público e o privado, assim como, os sistemas de produção e consumo dos equipamentos sociais. Pode ocorrer uma desresponsabilização do Estado. Distribuição de produtos/bens in natura a população pobre - é o fortalecimento do assistencialismo. Renda mínima - o valor proposto não garante plena cidadania aos indivíduos.