Fatema Al-Musawi

Passado o período de implantação do CT-Petro, na fase seguinte – conhecida como “fase de ampliação dos fundos” –, como mencionado anteriormente, o então chamado “grupo do conhecimento”, composto pelo primeiro escalão do Governo, reuniu-se algumas vezes, no primeiro semestre de 2000, para tentar viabilizar as novas fontes de financiamento para essa área.

A ampliação dos fundos setoriais contou com a participação de inúmeros atores. Entre eles, o então Secretário Executivo do MCT teve um papel de destaque, especialmente no que se refere à materialização dessa iniciativa e às negociações com os demais atores envolvidos naquele contexto.

Em 1999, quando a equipe do Embaixador Sardenberg assumiu a gestão do MCT, foi elaborado um diagnóstico sobre a situação da área para a montagem do Plano Plurianual e, segundo um dos entrevistados, “era evidente que se precisava fazer uma revisão sobre o que deveria ser a política de ciência e tecnologia no Brasil”. (Entrevista – representante do MCT [1])

Então, após terem sido estabelecidos alguns princípios básicos do Plano Plurianual, têm início as discussões acerca de um dos temas centrais desse documento, que, conforme relato de um dos entrevistados,...

era fazer uma reforma no sistema de financiamento da ciência e tecnologia no Brasil. Isso envolvia tanto a área de crédito quanto a área de fomento. E na área de fomento, a gente começou a imaginar como montar isso. Nesse diagnóstico montamos uma avaliação de 20 anos de financiamento da ciência e tecnologia no Brasil mostrando a instabilidade do fomento, particularmente em 20 anos, isto é, uma série histórica de 20 anos sobre o fomento na ciência e tecnologia no Brasil. (Entrevista – representante do MCT [1]).

Nesse documento de planejamento, foi feita uma análise comparativa da evolução, relativamente ao mesmo período, do fomento, nos Estados Unidos, e em alguns outros países, ressaltando-se “a instabilidade do financiamento no Brasil vis-a-vis à estabilidade em outros países como os Estados Unidos” (Entrevista – representante do MCT [1]).

O representante do MCT, anteriormente referido, relata, ainda, que, em meados de 1999, foi produzida uma primeira versão desse documento e que, a partir dele, teve início o processo de negociação que, segundo o entrevistado, se deu “conversando com várias pessoas sobre as possíveis alternativas etc, então, a necessidade de rever a estrutura do fomento fez inclusive com que a gente se concentrasse muito nessa reforma do financiamento”. (Entrevista – representante do MCT [1]).

Em 1999, partindo dessa avaliação, o entrevistado menciona que:

[...] fizemos inclusive uma reforma institucional importante dentro do Ministério. Retiramos da Secretaria Executiva do Ministério as estruturas de fomento direto, como o PRONEX e o PADCT, que estavam vinculadas à Secretaria Executiva do Ministério e montamos duas assessorias para a Secretaria Executiva: uma para cuidar do Plano Plurianual, acompanhamento e avaliação e outra para cuidar da captação de recursos. Em 1999 nós montamos isso e, no fim de 1999, já estavam bastante maduras as alternativas que nós teríamos com relação aos fundos. (Entrevista – representante do MCT [1]).

Provavelmente, conscientes do momento histórico e das ‘janelas de oportunidades’ implícitas no processo de privatização, os integrantes daquela equipe trabalharam durante todo o segundo semestre, na idéia de construir vários fundos, de maneira negociada e transparente, com as instâncias superiores do Governo:

E, sempre deixando a Presidência da República bastante ciente do que nós estávamos fazendo. Eu me lembro que sistematicamente tinha oportunidade de conversar com o Wilmar Farias, que era da assessoria do Presidente, explicando o que nós estávamos pensando fazer com relação aos fundos, a partir daquela idéia. Então, no segundo semestre de 1999 identificamos um conjunto de alternativas de como montar receitas, parecidas com o modelo do petróleo, em outras áreas conversando com a ANEEL sobre como fazer com o fundo da energia elétrica ou a área dos recursos hídricos. No fim de 1999 produzimos um documento que apresentamos à Presidência da República em que se confirmava, de forma bastante contundente, por meio desse diagnóstico de 20 anos, os motivos que justificavam fazer uma reforma na estrutura de financiamento da ciência e tecnologia. Nesse documento se produziu, na verdade, a base de todo o raciocínio para a criação dos novos fundos. (Entrevista – representante do MCT [2]).

Assim, no final de 1999, a referida equipe teve oportunidade de fazer apresentação dessas idéias ao Presidente da República42, que, “no início de janeiro, num sábado, marcou uma reunião. [...] E, nesse momento, apresentamos a idéia. O Presidente a essa altura, na verdade, já tinha muitas informações e estava determinado a fazer. E nesse documento propúnhamos a criação de vários fundos, basicamente esses que existem hoje e que já estavam desenhados no fim de 1999”. (Entrevista – representante do MCT [2]).

O entrevistado menciona, também, que foram instituídos grupos de trabalho para analisar os casos daqueles setores não contemplados com a criação dos fundos setoriais correspondentes, com o propósito de tentar fechar, o mais rápido possível, propostas de criação e enviá-las, em seguida, ao Congresso Nacional. Segundo declara, “entre a idéia e o formato final de cada uma das propostas”, seguia-se por caminhos diferentes, com negociações entre o MCT e os ministérios setoriais, nas quais eram envolvidas, também, as Agências Reguladoras, sendo necessário, ainda, o envolvimento do Ministério da Fazenda e da Receita Federal, entre outras instituições. Acrescenta o entrevistado que “tivemos um razoável volume de trabalho por conta dos detalhes para criar cada um deles. Mas, eles foram mais ou menos construídos com base naquele diagnóstico sobre a situação do financiamento”. (Entrevista – representante do MCT [2]).

Um outro entrevistado também menciona algumas das personalidades públicas que participaram desse processo.

O Fernando Henrique chamou o Ministro da Ciência e Tecnologia, o Ministro da Educação, num certo momento soube que o Ministro da Cultura também participou e, quando a coisa ficou mais operacional, também soube que o Everaldo Maciel deu uma contribuição, tentando verificar os mecanismos para viabilizar legalmente a criação dos fundos. Porque havia muita discussão se os recursos poderiam ter destinação, receita com vinculação; se era legalmente possível ou não; enfim, essa parte operacional. Foi quando deslanchou e que os fundos começaram a sair; o conceito dos fundos; mais ou menos eu diria entre janeiro e março ou abril de 2000, a coisa se consolidou realmente (Entrevista - representante do CNPq [1]).

42 _{Além do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, e do então Ministro da} Ciência e Tecnologia, também estiveram presentes na referida reunião os Ministros Paulo Renato e Pedro Parente, das pastas da Educação e da Casa Civil, respectivamente.

Por sua vez, outro representante do MCT, que também se destacou nessa segunda fase, quando perguntado sobre a gênese dos fundos setoriais, responde que teria participado ativamente desse processo de construção:

[...] praticamente todos os fundos setoriais saíram da minha mesa... Escrevi todas as Leis juntamente com o Pacheco e acho que nós dois somos os pais da criança. Evidentemente, não participei do Fundo do Petróleo, que foi criado antes da minha vinda para o governo, em 1997. Mas, inclusive nesse fundo mudamos várias coisas depois. Umas a gente manteve e outras a gente mudou (Entrevista – representante do MCT[2]).

O processo de negociação dos fundos setoriais começou, segundo esse último entrevistado, em 1999

[...] quando a gente percebeu o que estava acontecendo e comecei a fazer um estudo dentro do orçamento - ainda para editar as fontes de receitas do orçamento, que poderiam vir para o Ministério da Ciência e Tecnologia -, de como vincular esses fundos de receitas e aí comecei a discutir com diversos ministérios e com as diversas agências reguladoras como é que a gente ia trabalhar. Conseguimos mostrar que existia essa possibilidade ao então Presidente da República, que decidiu por fazer acontecer (Entrevista – representante do MCT[2]). Na opinião de outro entrevistado, a criação dos fundos teria seguido “a lógica da oportunidade”.

Eu acho que a visão do Ministro [Sardenberg] é absolutamente correta, porque o Brasil é um pacto federativo e é essencial que haja esses fundos. Desde que cheguei aqui no CNPq, procurei defender a idéia da cadeia do conhecimento, ou seja, [...] a primeira coisa que tem que ser entendida é que eles não foram criados seguindo a lógica da racionalidade. Ninguém parou para pensar onde o Brasil precisa de investimento. É petróleo? É energia? A gente não saiu montando curso para isso. A lógica é inversa: foi a lógica da oportunidade43 onde foi possível, [...]. E os fundos foram criados (Entrevista – representante do CNPq [1]).

Dessa afirmação se pode concluir que, no caso específico dos fundos setoriais, não houve um planejamento prévio, com estudos prospectivos para se verificar “onde” e “como” deveriam ser criados novos instrumentos a fim de se dinamizar o processo de produção do conhecimento e de se promover a competitividade do País. Nesse caso a “lógica foi inversa”, ou seja, os estudos

43 _{O entrevistado está se referindo à lógica de criação dos fundos como a lógica da oportunidade,} isto é, para cada fundo foram sendo pensadas formas diferenciadas de como se conseguir novas fontes de recursos. Por exemplo, no caso do CT-Petro, os royalties do petróleo; no caso do FVA, por meio da CIDE, e assim por diante.

foram feitos a posteriori, quando já haviam sido definidas as fontes de recursos, por meio das quais foram sendo criados os diversos fundos.

Você tem um portifolio de 14 fundos que não espelham, necessariamente, o grau de planejamento prévio e, portanto, a idéia do sistema era fazer uma integração maior. E a cadeia do conhecimento se basearia nisso, eu diria que isso é... nós fizemos progressos, mas há mais progressos a serem feitos (Entrevista – representante do CNPq [1]).

O que teria levado os gestores a promover tais mudanças na política de ciência e tecnologia? Há muito tempo a comunidade científica reivindicava não apenas mais recursos para as atividades de pesquisa, mas também a estabilidade de tais recursos, para que houvesse a continuidade dos estudos, com o que melhores resultados seriam alcançados. Entretanto, essa dificuldade não se resolvia. Ao que parece, a privatização trouxe alguns benefícios no tocante a essa questão.

Na realidade, segundo depoimento do então Secretário Executivo do Ministério da Ciência e Tecnologia, a idéia foi lançar um olhar sobre o “Sistema Nacional de Inovação como um todo, deixando de centrar as políticas exclusivamente nas ações de fomento para a área cientifica”. Dito de outro modo, a reestruturação do fomento teria que contemplar todo o sistema e não apenas parte dele, o que significava, também, “a articulação dos atores, pois nos fundos em que a gente tinha a participação dos ministérios setoriais, do setor privado... isto é, o Ministério se abrir para todos os ‘lados’ setoriais trazendo todos para participarem desse Comitê Gestor” (Entrevista – representante do MCT [1]).

Ainda dentro daquela idéia de lançar um olhar sobre o sistema como um todo, foi vista, também, a situação das agências de fomento, em especial, o caso da FINEP, conforme depoimento a seguir.

Do outro lado era importante fazer uma forte mudança interna na FINEP para que ela se abrisse mais ao setor privado. Então, por exemplo, na área de capital de risco, concentrar melhor os instrumentos da FINEP na área de incentivo ao P&D do setor privado, recuperar uma parte dos incentivos da P&D, que tinham sido perdidos em 1997. Nós fizemos isso com mecanismos de subvenção e equalização de taxas de juros diretos na FINEP e fizemos, também, com essa medida provisória da reforma tributária. Mas, também, fizemos com que a política operacional da FINEP refletisse mais o financiamento restrito a P&D para o setor privado, não capital de giro e outros mecanismos. Então era um leque de instrumentos, tentando olhar o sistema de inovação como um todo, tanto no incentivo da P&D para o setor privado, quanto na interação dos

atores etc. E uma parte disso foi que balizou o central da política de ciência e tecnologia (Entrevista – representante do MCT [1]).

Aparentemente, um dos grandes desafios enfrentados por essa equipe - que coordenou a fase de consolidação e ampliação dos fundos setoriais -, talvez tenha sido exercer poder de convencimento, tanto em relação à idéia em si, por sua grandiosidade, quanto à necessidade de organizar os diferentes interesses em torno de uma agenda única. Veja o depoimento a seguir.

E havia toda uma discussão, uma espécie assim de ‘andar no fio da navalha’ do ponto de vista do que foi, por exemplo, a Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia, onde a idéia era tentar aglutinar esses atores em torno de uma agenda comum. Talvez o maior êxito da Conferência seja pelo ambiente em que ela se realizou, pela convergência de opiniões públicas e privadas, acadêmicas e do setor privado, dada a importância daquela agenda, independentemente da origem desses atores. Mas é uma tarefa difícil porque no dia-a-dia, cada um desses atores, seja acadêmico ou do setor privado, ou do setor do governo, a tendência é reforçar a sua própria agenda e é difícil ver o conjunto do sistema. (Entrevista – representante do CGEE [2]).

Na opinião desse último entrevistado, “a realização da Conferência - no ambiente em que ela foi criada e conseguiu se sustentar -, foi muito positiva para reforçar essa noção maior de totalidade do Sistema Nacional de Inovação”, ou seja, os resultados da referida conferência foram positivos, porque, ainda segundo o depoimento desse entrevistado, “naquele momento estávamos montando os fundos setoriais, então, havia uma expectativa enorme de todos os atores em torno da montagem dos fundos”. Esse fato, na sua visão, “criava uma coisa positiva” em função de que “o normal é que esses atores disputem recursos entre si – os recursos públicos – e é difícil organizar uma visão do conjunto, de totalidade do sistema, pensando de uma forma maior do que seja o sistema do que simplesmente as agendas particulares de cada um”. (Entrevista – representante do CGEE [2]).

Na visão de um outro entrevistado, os fundos setoriais surgiram com base em duas vertentes...

[...] a primeira é a necessidade de uma política diferenciada. É exatamente ver esse casamento que discutimos até agora entre o público e o privado, tentando ser facilitador desses encontros. A segunda vertente é a busca de dinheiro novo. Acho que foram esses dois caminhos que levaram à criação dos fundos setoriais. Havia um descompasso entre aquilo que era puramente chamado de ciência básica e a ciência aplicada, como é que poderíamos fazer com que o empresário olhasse para a produção cientifica brasileira, como

respondendo às suas questões mais eminentes, digamos assim e, além disso, a busca por recursos novos, sem ter que contar somente com os recursos do orçamento da União... (Entrevista – representante do CNPq [2]).

Na realidade, não era apenas a busca de novos recursos. Buscavam-se, também, recursos permanentes.

É, novo e permanente, você tem razão, o permanente ele vem incluído depois, no bojo da lei. Mas, a idéia era onde arrumar dinheiro novo, que não tivesse sempre o aspecto de ‘cientista precisa de mais dinheiro’! ‘Cientista precisa de mais dinheiro’! Não! É dinheiro novo, com finalidade específica, uma resposta esperada (Entrevista – representante do CNPq [2]).

Ao fazer um diagnóstico sobre os investimentos destinados às atividades de pesquisa, no período relativo às duas últimas décadas, um dos entrevistados afirma que o que vinha ocorrendo antes do surgimento dos fundos setoriais era, na verdade, apenas uma “migração de recursos”, isto é, sempre que acontecia a criação de um novo programa, este, geralmente, não se fazia acompanhar de acréscimo de recursos novos ao sistema. Era necessário redistribuir os recursos já existentes e/ou extinguir um programa para, com seus recursos, criar outro. Na sua opinião, “isso aí recobre o fomento do CNPq, o FNDCT, o PRONEX, o PADCT, enfim, as rubricas: apenas os rótulos mudavam. Houve migração de recursos. Essas coisas... Mas, em essência, o volume de recursos ficou essencialmente constante ao longo desses 20 anos”. (Entrevista – representante do CGEE [2]).

Por outro lado, afirma o entrevistado, a comunidade científica coordenou um movimento que se destinava a pleitear ações do Estado em dois sentidos.

Num deles era aquele esforço permanente para se dar visibilidade à necessidade imperiosa da sociedade brasileira contar com a ciência e tecnologia no elenco de suas estratégias, porque o Brasil ainda não descobriu isso. Tinha descoberto menos, ainda, o tesouro que tem e que pode explorar se de fato lhe der direito de cidadania: a ciência e tecnologia na agenda brasileira. Então, como muitos da minha geração, ou mesmo de outras no caso, uma boa parte do esforço, enquanto pesquisadores, se fazia também na vertente desse trabalho de busca, de persuasão, um trabalho ou um processo no qual muitos de nós nos envolvemos com grande determinação (Entrevista – representante do CGEE [2]).

Na outra vertente, afirma, ainda, o entrevistado “trabalhou-se com afinco” para buscar novas e permanentes fontes de financiamento. Para ele, “a estratégia

dos fundos setoriais, em essência [...], consistiu em considerar que essas duas questões não eram ligadas. Era considerar que a busca de um lugar ou de uma visibilidade para a ciência e tecnologia em estratégias nacionais era ressonante, era inconsistente com essa busca de um volume maior de recursos”. (Entrevista – representante do CGEE[2]).

O depoimento, a seguir, reitera que, de fato, há muito tempo se buscavam alternativas que pudessem perenizar os investimentos em C&T. Esse entrevistado descreve, inclusive, sua passagem pela presidência do CNPq, para ilustrar os esforços realizados, até então, no sentido de se inserir, estrategicamente, a ciência e a tecnologia na agenda nacional.

No caso, quando assumi a presidência do CNPq, isso me impressionava muito fortemente. Ao longo daquele período o CNPq tinha tido nove presidentes. Eram pessoas do mais alto prestígio científico, ou político, às vezes os dois. Pessoas que trouxeram para a direção do CNPq, se acercaram de competências notáveis e de pessoas com espírito público elevado e uma determinação enorme. Contudo não adiantou. Não era falta de vontade política, não era falta de determinação, não era falta de talento nem de prestígio, ou seja, isso nos desencorajava de acreditar que qualquer solução simplista poderia ser eficaz (Entrevista – representante do CGEE [2]).

No caso do CNPq, ao que parece, diversas alternativas foram pensadas no sentido de se tentar viabilizar novos recursos com a finalidade de se garantir a continuidade das atividades fins do órgão.

A idéia de trabalhar os fundos setoriais, ela foi uma entre meia dúzia de outras idéias que foram exaustivamente trabalhadas na época. Isso, na equipe da Presidência do CNPq...Há várias questões. Tive uma preocupação desde o início em procurar alguma forma de fundo para o CNPq que garantisse uma certa estabilidade, um colchão de estabilidade para esse recurso (Entrevista – representante do CGEE [2]).

A transparência nas negociações foi um dos fatores de sucesso que permitiram o surgimento e a consolidação, no cenário nacional, dos fundos setoriais, os quais se mostraram como uma fonte importante de recursos financeiros para a ciência e a tecnologia brasileiras.

Como foi dito anteriormente, outras estratégias haviam sido tentadas, porém, sem resultados consistentes. Contudo, “a dos fundos setoriais acabou resultando. Ela foi acolhida com maior rapidez e ela permitia esse tipo de trabalho, no qual o segredo era abrir o jogo desde o início. Ao invés de você

deixar na esfera do MCT ou CNPq ou FINEP ou na esfera da comunidade científica”, para depois consultar a sociedade, a idéia foi a de “abrir o jogo desde o início. E toda a construção dos fundos setoriais já se fez, desde o início, num contraponto, num diálogo, na transparência na negociação envolvendo os movimentos mais variáveis da sociedade”. Em sua opinião teria sido “isso que garantiu a possibilidade de um aporte adicional de recursos, porque havia uma mudança profunda na lógica, em toda a sociologia do processo”. (Entrevista – representante do CGEE [2])

No entanto, apesar de toda a “transparência” e “democracia” usadas no processo de convencimento, ainda assim houve reações por parte dos diversos setores da economia e da sociedade em geral, conforme externado no depoimento que segue: “Em todo fundo setorial o roteiro foi mais ou menos o mesmo, sempre que se anunciava uma proposta de criar um fundo setorial numa certa área, havia uma reação indignada da área” (Entrevista – representante do CGEE [2]).

De maneira geral, essas reações se mantinham apenas no nível do discurso mais acalorado. Entretanto, em alguns casos, como, por exemplo, o da área de energia, chegou-se, inclusive, a mover processo na justiça, com objetivo de se tentar inviabilizar a criação do CT-Energ. Segundo o depoimento a seguir,