Kapittel 5 Frihet til å bruke religiøse hodeplagg
5.5 Erna Solberg
Com a institucionalização da ciência e tecnologia no Brasil – ocorrida na segunda metade do século passado –, foram criadas, em curto espaço de tempo, instituições de fomento, como o CNPq – referenciado como marco histórico desse processo –, FINEP e CAPES, entre outras. Em relação a esse cenário, apesar das adversidades evidenciadas quanto às políticas científicas, o País conseguiu distinguir-se por um notável dinamismo. Nesse sentido, é importante destacar que a ciência tem ocupado, progressivamente, mais espaço no panorama mundial e, comparativamente, o mesmo não ocorre com a competitividade das nossas empresas e sua capacidade de gerar riqueza. O gráfico a seguir comprova essa assertiva.
Gráfico N° 22 – Países com maior crescimento no número de artigos científicos listados no SCI entre 1995 e 1998
Pa íse s c om m a ior Cre sc im e nt o no N úm e ro de Art igos Cie nt ífic os List a dos
no SCI e nt re 1 9 9 5 e 1 9 9 8 208% 164% 161% 159% 157% 148% 148% 139% 139% 135% 121% 0% 50% 100% 150% 200% 250% Coréia do Sul Brasil China Portugal México Taiwan Argentina Áustria Espanha Hungria Total
Fonte: Science Citation Index (apud MCT, 2000) OBS: Total referente a artigos em lingua inglesa dos 34 principais países.
Fernandes (1997, p. 12), afirma que o desenvolvimento científico e tecnológico é considerado como um dos aspectos fundamentais para o desenvolvimento econômico de uma nação. A autora menciona, ainda, que “a relação entre desenvolvimento científico e tecnológico e desenvolvimento econômico vem se tornando cada vez mais clara, desde a Revolução Industrial”, retomando as idéias de Marx27 para observar que, especialmente em economias como a americana, a japonesa e outras, as atuais formas de apropriação do conhecimento, vêm se tornando cada vez mais complexas, por meio de patentes, da relação entre empresa-universidade, e de outras formas de apropriação.
No entanto, como a própria autora demonstra, essa realidade não se aplica, ainda, no País, em sua totalidade. Outros estudos, como o de Brito Cruz (1999) e o de DeMeis & Lehta (1996), também apontam para o fato de que a ciência no Brasil ocupa mais espaço que a competitividade das empresas.
Para defender essa tese e comprová-la, Brito Cruz (op. cit.) comparou os dados de publicações em revistas do Science Citation Index e também o número de patentes registradas e os dispêndios empresariais em P&D para o Brasil e Coréia, entre os anos de 1980 a 1998, nos Estados Unidos. As conclusões dessa análise foram as seguintes:
Observa-se claramente o efeito da política brasileira de formação de recursos humanos para C&T, e da colocação destas pessoas principalmente em universidades: o número de publicações cresceu de um patamar histórico em torno de 2.000 por ano na década de 80, para quase 7.000 trabalhos publicados em 1998, valor muito superior ao dos vizinhos latino americanos. Outro dado [...] é o excepcional crescimento da produção científica da Coréia do Sul, chegando a suplantar o Brasil em 1996 (Brito Cruz, 1999, p.15).
O MCT, em 2000, ao apresentar justificativa para aprovação dos fundos setoriais, também utilizou esse argumento para defender a necessidade de se promoverem mudanças nas políticas de ciência e tecnologia, com a incorporação da Inovação em tais políticas. Veja-se, abaixo, parte desse discurso
Sem dúvida, a constituição, ainda, na década de cinqüenta, de um sistema de suporte ao desenvolvimento de C&T, a partir da criação do CNPq — e sua ampliação especialmente com a CAPES e a FINEP —
27A autora faz referência a Marx “quando ele afirma que os empresários capitalistas passaram a se apropriar do conhecimento científico e tecnológico da mesma forma como se apropriavam de recursos naturais, como as águas dos rios ou os ventos” (Fernandes, 1997, p. 12-13).
deram ao País, comparativamente aos demais países em desenvolvimento, uma das mais notáveis e duradouras estruturas de suporte estatal ao setor. Seus resultados podem ser avaliados pelo significativo aumento da participação brasileira na ciência mundial. Dados recentes indicam que superamos a marca de 1% da produção científica internacional – medida por artigos ou índices de citações. Mais que isso, como a Tabela 1 abaixo mostra, o aumento da produção brasileira (365%, entre 1981 e 1998) tem sido bem superior à média mundial (104%) e poucos países — em sua maioria do Sudeste asiático — tem desempenho melhor. Mais impressionante, é que entre 1995 e 1998, esse crescimento só tenha sido superado pela Coréia do Sul [...] . (MCT, 2000, p. 6)
A seguir, apresenta-se a tabela acima referida pelo MCT, cujos dados mostram os artigos publicados por pesquisadores de 33 países, entre 1981 e 1998.
Tabela N° 08 – Número de artigos científicos e técnicos publicados – Principais Países – 1981 a 1998
Na Coréia, embora a maioria dos cientistas e engenheiros esteja atuando em empresas, ainda assim houve um crescimento expressivo no número de publicações em revistas indexadas o que, segundo o MCT (op. cit.), indubitavelmente, apontava para a necessidade de se promoverem mudanças nas políticas de inovação tecnológica no Brasil. Tais mudanças, de um lado, deveriam privilegiar políticas de incentivo ao aumento de contratação de cientistas
D D (98/81) (98/81) 1 EUA 125.288 182.335 46% 18 Israel 3.860 7.385 91% 2 Japão 20.742 57.038 175% 19 Taiwan 381 6.923 1717% 3 Alemanha 18.000 47.260 163% 20 Polônia 3.564 6.450 81% 4 Inglaterra 25.742 41.844 63% 21 Brasil 1.367 6.354 365% 5 França 11.123 34.816 213% 22 Dinamarca 3.273 6.289 92% 6 Itália 7.254 24.078 232% 23 Finlândia 2.182 5.404 148% 7 Canada 14.218 23.961 69% 24 Áustria 1.203 4.960 312% 8 USSR/Rússia 8.402 16.558 97% 25 Ex-Tchecoesl. 2.418 4.272 77% 9 Espanha 1.811 15.924 779% 26 Noruega 1.936 3.693 91% 10 Austrália 7.780 15.072 94% 27 México 566 3.188 463% 11 Holanda 5.875 14.542 148% 28 Argentina 748 2.962 296% 12 China 1.000 13.253 1225% 29 Hungria 1.703 2.922 72%
13 Suécia 5.791 11.973 107% 30 África do Sul 1.667 2.492 49%
14 Índia 8.996 10.788 20% 31 Portugal 187 1.900 916%
15 Suíça 4.017 10.315 157% 32 Egito 1.026 1.513 47%
16 Coréia do Sul 202 8.057 3889% 33 Chile 384 1.115 190%
17 Bélgica 2.900 7.429 156% Total 295.606 603.065 104%
1998
Fonte: Science Citation Index, 1999. Adaptado de MCT (2000, p.5).
N° País 1981 1998
e engenheiros pelas nossas empresas e, conseqüentemente, incentivar, também, o aumento de patentes registradas, uma vez que “o Brasil aparece no mapa da ciência mundial, mas é quase inexistente no mapa da tecnologia mundial – resultado direto do pequeno número de C&E ativos em P&D nas empresas”. (Brito Cruz, op. cit., p.17).
Quanto ao número de patentes, se comparado aos investimentos em P&D empresarial pela Coréia e Brasil, a conclusão do estudo de Brito Cruz (op. cit.) aponta que...
A partir de 1985 o crescimento do número de patentes coreano cresce exponencialmente, de maneira fortemente correlacionada com o investimento empresarial em P&D [...]. É fácil imaginar que mais pesquisadores terão mais idéias e, portanto, gerarão mais patentes. Por outro lado, as curvas correspondentes ao Brasil demonstram como o reduzido número de C&E (cientistas e engenheiros) empresariais resulta num pequeno número de patentes (Brito Cruz, op. cit., p.16).
Os indicadores apresentados abaixo, segundo o MCT (2000, p.7), expressariam o resultado do apoio que a comunidade científica e tecnológica vem recebendo, de forma continuada e crescente, dos “programas de formação de recursos humanos e pesquisadores das agências federais, especialmente os do CNPq”.
Gráfico N° 23 – Número de bolsas de formação e de pesquisa – CNPq (Brasil - 1980-1995)
Fonte: MCT (op. cit., p. 7) 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Bolsas no País Bolsas no Exterior Total Geral
O gráfico acima revela que o número de bolsas concedidas pelo CNPq, que era “de menos de 10 mil bolsas/ano”, ultrapassou a cifra “de 50 mil/ano entre o início da década de 80 e a metade dos anos 90’s”. Incluindo-se a CAPES e as Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa, o “número de bolsas de estudos atualmente concedidas passa de 67 mil/ano (cerca de 21 mil para mestrado e 18 mil para doutorado)” (MCT, op. cit., p. 7).
Gráfico N° 24–Fomento e Gastos com infra-estrutura de C&T MCT (FNDCT, PADCT, PRONEX, Fomento do CNPq) (Brasil - 1980-1999)
Em função da análise até aqui apresentada, percebe-se que existiam – e ainda existem – inúmeros argumentos de peso para se justificar a busca de novas fontes de financiamento para as atividades de ciência e tecnologia no Brasil, em especial para o processo da inovação tecnológica. O trecho, a seguir, corrobora essa assertiva:
Apesar de todos os esforços já desenvolvidos, a posição relativa do País é problemática em vários outros indicadores. Alguns poucos dados são suficientes para retratar esta realidade. Os índices per capta ou relativos ao PIB da produção científica brasileira situam-se muito abaixo do que seria desejável vis-a-vis o peso da economia nacional ou as dimensões do País: como exemplo, o número de doutores formados em relação ao PIB coloca o Brasil apenas na 46ª posição relativa no mundo. O número de pesquisadores e engenheiros na indústria e o gasto privado em P&D estão muito abaixo do desejável. Uma comparação no campo das patentes é suficientemente clara: enquanto as empresas
Fomento e Gastos com Infra-estrutura de C&T MCT (FNDCT, PADCT, PRONEX, Fomento do CNPq) 1980-99
- 100,0 200,0 300,0 400,0 500,0 600,0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 R$ milhões de 1998
brasileiras depositam cerca de 60 patentes por ano nos EUA, as empresas coreanas depositam 1.600, ou seja, 30 vezes mais! (MCT, 2000, p. 7).
Assim, ao mesmo tempo em que cresce a participação do Brasil na ciência mundial, a tecnologia não acompanha essa evolução. Isso é, no mínimo, prejudicial ao País, uma vez que o conhecimento aqui produzido é divulgado no contexto internacional, sem que antes seja apropriado internamente na forma de patentes e/ou de produtos inovadores, entre outras formas sócio-econômicas de apropriação do conhecimento.
A argumentação do MCT procurava demonstrar que, mesmo com a instabilidade do fomento, os esforços do governo em formação de recursos humanos qualificados para consolidação de uma base técnico-científica vinham alcançando bons resultados. Nesse sentido, os fundos setoriais vieram com a proposta de realizar transformações nesse cenário. O diagnóstico28 apresentado pela equipe do então Ministro e Embaixador Sardenberg ao então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, apontava para os seguintes problemas e desafios:
28 As informações constantes dessa seção foram extraídas da apresentação formatada em power- point, gentilmente cedida à autora desta tese pelo Prof. Carlos Américo Pacheco, quando este ainda exercia o cargo de Secretário Executivo do MCT. O documento apresentado em 2000 foi denominado de “Aceleração do Esforço Nacional de Ciência & Tecnologia”. Trata-se, portanto, de documento histórico, por sua importância e ineditismo, motivo pelo qual prestam-se, aqui, agradecimentos ao referido professor.
Quadro Nº 01 - Aceleração do Esforço Nacional de Ciência e Tecnologia
Dificuldades Grandes desafios Êxitos Diretrizes
Posição relativa do País problemática – 46ª produção científica/PIB Base instalada insuficiente em termos quantitativos CNPq, CAPES e FINEP: notável e duradouro sistema de apoio ao setor
Definir setores estratégicos, metas, critérios de avaliação de resultados Baixo número de patentes registradas nos EUA – Brasil: 60/ano X 1.600/ano da Coréia Dissociação entre a capacidade instalada (acadêmica) e as necessidades de inovação Resultados: aumento da participação brasileira na ciência mundial (1%)
Sistema de incentivo amplo a P&D empresarial Grande instabilidade na alocação de recursos Reduzido investimento privado em P&D (marco legal e tributário) Aumento de 365% entre 1981 a 1998; Novo padrão de financiamento Urgência na criação de instrumentos de apoio institucional para infra-estrutura Esgotamento dos instrumentos convencionais de financiamento Formação de 4.000 doutores ao ano (comparado com Canadá, Coréia, China, Itália, Suíça etc.)
Foco: grandes objetivos do PPA; expandir a base nacional de C&T; construir um efetivo sistema nacional de inovação; ênfase na sociedade da informação; capacitação em setores estratégicos;
C&T nas estratégias de desenvolvimento social. Estabilidade no
financiamento Pequena participação nos grandes problemas nacionais; Baixa coordenação e articulação das ações;
Falta de prioridade e foco nas áreas críticas e tecnologias-chave
Fonte: Quadro-diagnóstico elaborado pela autora, inspirado em MCT (2000).
Assim, para se promover a aceleração do esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação, com políticas mais claras, objetivas e sustentáveis, que resultassem em um novo modelo de desenvolvimento científico e tecnológico, a idéia era o estabelecimento de metas de longo prazo, com visão de conjunto, seletividade e inovação. Tais políticas deveriam, também, levar em consideração o contexto internacional de competitividade, contexto esse em que a P&D se apresentaria como instrumento-chave das novas políticas industriais. Além disso, pretendia-se estabelecer políticas ativas de formação de recursos humanos qualificados, buscando-se maior sinergia entre áreas do conhecimento e pesquisa cooperativa, com ênfase no desenvolvimento tecnológico, com escolhas claras,
setoriais, e com foco em resultados. Finalmente, era importante, ainda, conseguir maior conscientização da sociedade sobre o papel do conhecimento e da inovação.
Para que essas iniciativas fossem viabilizadas, o MCT elencou as seguintes prioridades:
Quadro nº02 – Principais Desafios e Reformas dos Programas Tecnológicos do MCT
Questão Desafios mais Importantes
Incentivo a P&D do setor privado • Recuperação das Leis de Incentivos • Incentivos não-fiscais
• Recursos Humanos
Recuperação da FINEP • Foco – nova política operacional • Capitalização (FND, FAT, BNDES etc.) • Capital de risco
• Agência de Desenvolvimento Serviços Tecnológicos/TIB • Metrologia
• Certificação e Qualidade • Externalidades
Sistemas Locais de Inovação • Eixos Nacionais de Desenvolvimento • Desconcentração – ação local • PME
Harmonização das políticas
industriais e tecnológicas • • Articulação ação governamental Fóruns de Competitividade • Ações setoriais
Apoio à exportação • Aumento conteúdo tecnológico das Exportações
• Apoio à PEE em conformidade com OMC
Fonte: MCT (2000, p.15) – “Aceleração do Esforço Nacional de C&T”.
Um dos objetivos do MCT, ao propor a realização desse esforço, foi o de ampliar a participação das empresas nas atividades de P&D. Neste particular, as leis de incentivo fiscal para a pesquisa desempenhariam papel importante. Segundo o MCT (op. cit., p.18), na década de 80, “a participação das empresas nos investimentos nacionais em C&T situava-se em torno de 10% do total — quando atinge em média 60% nos países desenvolvidos —, cabendo ao Governo, principalmente à União, arcar com o restante”.
Os dirigentes do MCT acreditavam, ainda, que esses “incentivos tiveram grande influência no aumento da participação empresarial, que foi estimado em cerca de 30% do esforço nacional em P&D” (Ibid.). Além disso, “a redução significativa dos incentivos, motivada pelo ajuste fiscal ao final de 1997, praticamente zerou o crescimento da participação privada” (Ibid.).
Em 1999, segundo o MCT, ao amparo da Lei 8661/93, foram aprovados apenas quatro novos Programas, o que comprovava a necessidade de se efetuarem reformulações nesses instrumentos.
Excluindo-se o do setor aeronáutico que já vinha sendo discutido anteriormente, o total de investimentos das empresas no âmbito da lei de incentivos caiu em 95%, demonstrando que os benefícios da legislação não são mais um instrumento capaz de atrair investimentos empresariais crescentes em P&D. Vale lembrar que para cada real de renúncia fiscal concedido pelo Governo Federal, as empresas alavancam em média investimentos de R$ 4, 00 com recursos próprios, e que as empresas que hoje investem em P&D aparentemente respondem por apenas um terço do PIB industrial, o que evidencia grandes possibilidades de expansão futura. Desta forma é indispensável que o país produza instrumentos legais e eficazes que possibilitem às empresas investirem em P&D (MCT, op cit p. 18/19).
Os dispêndios em pesquisa e desenvolvimento realizados, em 2000, pelo País – setores público e privado – foram levantados pelo MCT e são mostrados no gráfico a seguir
Gráfico N° 25 – Dispêndios em P&D – Dados Preliminares – (Brasil 2000)
Para uma comparação entre os indicadores do Brasil e os de outros países, veja-se o gráfico a seguir:
Gráfico N° 26 – Parcela do Dispêndio Nacional em P&D financiada pelas empresas 2000 ou último ano disponível.
Fontes: OCDE, MSTI database, November 2001 e MCT: Coordenação de Estatísticas e Indicadores, apud MCT (2002, p.52) – Indicadores de P&D e C&T – 2000. Nota: Os índices de Portugal, México, Espanha, França e Coréia do Sul os dados são referentes a 1999.
Fonte: MCT - (2002, p.19) – Indicadores de P&D e C&T - 2000.
Dispêndio em P&D - Dados Preliminares - Brasil- 2000
Empresariais 40%
Públicos 60%
Parcela do Dispêndio Nacional em P&D financiada pelas empresas 2000 ou último ano disponível
21,3 23,6 38,2 42,6 48,9 54,1 65,7 68,2 70,0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Portugal México Brasil Canadá Espanha França Alemanha EUA Coréia do Sul
Da mesma forma, para efeito de comparação entre os dispêndios realizados no Brasil e em outros países, o gráfico abaixo mostra a parcela de investimentos realizada pelos respectivos governos.
Gráfico N° 27 – Parcela do Dispêndio Nacional em P&D financiada pelo governo - 2000 ou último ano disponível
Fontes: OCDE, MSTI database, November 2001 e MCT: Coordenação de Estatísticas e Indicadores, apud MCT (2002, p.52) – Indicadores de P&D e C&T – 2000. Nota: Os índices de Portugal, México, Espanha, França e Coréia do Sul os dados são referentes a 1999.
Outro dado importante, que se refletiu na necessidade de se buscar a ampliação dos investimentos do Brasil de P&D e, em C&T, foi a relação entre os dispêndios em P&D e o PIB, como pode ser verificado no gráfico a seguir.
Gráfico N° 28 – Relação entre os Dispêndios Nacionais em P&D e o PIB – países selecionados: 2000 ou último ano disponível
Fontes: OCDE, MSTI database, November 2001 e MCT: Coordenação de Estatísticas e Indicadores, apud MCT (2002, p.52) – Indicadores de P&D e C&T – 2000. Nota: Os índices de Portugal, México, China e Coréia do Sul os dados são referentes a 1999.
Parcela do Dispêndio Nacional em P&D financiada pelo Governo - 2000 ou último ano disponível
69,7 65,3 60,2 31,8 40,8 36,9 32,0 27,3 24,9 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Portugal México Brasil Canadá Espanha França Alemanha EUA Coréia do Sul
Relação entre os Dispêndios Nacionais em P&D e o PIB Países Selecionados: 2000 ou ano mais recente disponível
0,4 0,8 0,8 0,9 1,1 1,9 2,2 2,5 2,5 2,8 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 México Portugal China Espanha Brasil Canadá França Alemanha Coréia do Sul EUA
Assim sendo, era necessária a busca de novas fontes de financiamento que fossem, também, permanentes e, de preferência, que tivessem sua origem no setor privado, conforme será mostrado na citação a seguir:
Em função das análises exploradas neste texto, a solução que se propõe reúne grande parte das condições apresentadas como desafio – ênfase em P&D, maior articulação com o setor privado, promoção de políticas industriais, busca de resultados e avaliação dinâmica e permanente desses resultados: os fundos setoriais propostos, além de se constituírem em receita nova e não colidirem com as necessidades de ajuste fiscal, são formas de financiar o esforço nacional de P&D orientado para resultados e não para a oferta. Sua inspiração primeira – o CT-PETRO, calcado nos Royalties da Exploração de Petróleo – começou a entrar em operação no último ano e além de encontrar grande ressonância na opinião pública, promete resultados extremamente animadores para os próximos anos (MCT, op.cit., p.18). Dessa forma, foi pensada uma nova estratégia, segundo a qual a concepção geral das novas políticas – baseadas na criação dos Fundos Setoriais – estaria fundamentada nas seguintes premissas:
(i) ampliação da capacidade do governo no planejamento em áreas estratégicas, em particular no âmbito da produção de conhecimento, sua aplicação no setor produtivo e na melhoria das condições de vida da população; (ii) racionalização e coordenação das ações e dos investimentos em C&T, para induzir os gastos em P&D e a formação de recursos humanos para áreas críticas para a sociedade; (iii) aprimoramento das formas de avaliação do uso de recursos públicos e seu retorno para a sociedade, em especial no caso de atividades que envolvem ativos intangíveis, tais como conhecimento, informação e desenvolvimento científico e tecnológico (MCT, op. cit., p.18).
Segundo o MCT (id.), esses novos instrumentos – os fundos setoriais – visavam atender aos seguintes objetivos:
(i) capacidade de planejamento a curto, médio e longo prazo; (ii) mobilizar recursos para atividades de coordenação e mobilização tais como: eventos, estudos, prospecção tecnológica, gerenciamento e capacitação de recursos humanos; (iii) permitir a criação de um fórum que atue como instância das discussões sobre orientação estratégica, planejamento, monitoramento e avaliação do uso dos recursos e do cumprimento dos objetivos específicos de cada Programa estabelecido; (iv) garantir sinergia entre as políticas tecnológica e industrial de modo a multiplicar o uso dos recursos públicos em termos de resultados para a sociedade (MCT, op. cit., p.18).
O modelo de gestão dos fundos setoriais, antes de sua criação, foi sumariamente descrito pelo MCT, a partir dos seguintes itens:
(i) Definição de um mecanismo de ‘funding’ que pode variar de acordo com o setor e/ou área de conhecimento; (ii) Nomeação de um comitê gestor, que reflita os interesses do Governo e da sociedade (meio
empresarial, comunidade científica e tecnológica, etc.); (iii) Formatação de um aparato legal e institucional para o funcionamento do Programa, como por exemplo uma secretária-executiva; (iv) Estruturação das normas do Programa, como a definição de suas diretrizes básicas, sua área de atuação e seu regulamento operacional (MCT, op. cit., p.18). Com esses argumentos, o MCT convenceu não somente o então Presidente da República como também o setor produtivo e a comunidade científica e tecnológica do País para a aprovação e a criação dos fundos setoriais. Nesse sentido foi de fundamental importância o modelo de gestão, na forma como foi pensado inicialmente e que seria adotado para a implantação das principais diretrizes políticas em que se fundamentaram.
Assim sendo, pergunta-se: esse modelo de gestão foi de fato implementado conforme concebido inicialmente? Quais os atores e instituições que participaram da construção desse novo modelo? Quais os interesses que prevaleceram e que argumentos foram utilizados no processo de convencimento dos demais atores envolvidos nessa negociação?
Esses temas e outros serão analisados e discutidos nos próximos tópicos deste capítulo, que trata dos estudos de caso: o do Fundo Setorial do Petróleo - CT-Petro e o do Fundo Verde-Amarelo – FVA.