Del I Årsrapport
6. Fagutvikling og klinisk kvalitetsforbedring
Uma vez elencados, no geral, os principais traços caracterizadores dos direitos sociais, afere-se essencial proceder à análise concreta e pormenorizada do direito à segurança social constitucionalmente consagrado. Nestes termos, comecemos pela redação do art.º 63.º da CRP, a norma consagradora deste direito fundamental social.
Artigo 63.º (Segurança social e solidariedade) 1. Todos têm direito à segurança social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.
5. O Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a actividade e o funcionamento das instituições particulares de solidariedade social e de outras de reconhecido interesse público sem carácter lucrativo, com vista à prossecução de objectivos de solidariedade social consignados, nomeadamente, neste artigo, na alínea b) do n.º 2 do artigo 67.º, no artigo 69.º, na alínea e) do n.º 1 do artigo 70.º e nos artigos 71.º e 72.º.
75 Por exemplo, ao passo que o direito à vida (art.º 24.º da CRP) é um direito de todos e exigível por todos, o direito à segurança social implica a verificação de certas circunstâncias (integrar um sistema, verificar-se uma situação de risco, entre outras).
51 Atentos ao n.º 1 do artigo supra transcrito, constatamos que é um direito de “todos” enquanto unidade76. Esta referência é uma manifestação clara do princípio da universalidade, primórdio basilar da nossa lei fundamental, previsto no art.º 12.º e, nos termos do qual, “todos os cidadãos gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres
consignados na Constituição”77. Todavia, relativamente ao direito à segurança social propriamente dito, esta universalidade não se aplica ipsis verbis conforme a sua consagração constitucional. Pelo contrário, está condicionada à verificação dos requisitos legalmente estipulados (em lei especial) para cada eventualidade elencada no n.º 3 do preceito normativo em análise. Deste feito, o exercício deste direito social não abrange todos os cidadãos78, mas apenas aqueles que integrem as realidades legalmente previstas, ou que seja por pertencerem a um determinado grupo de pessoas (crianças, jovens, idosos, etc.) ou por se encontrarem em situações especiais (grávidas, desempregados, toxicodependentes, etc.).
Assim sendo, da interpretação normativa concluímos que, em abstrato e na teoria, todos têm direito à segurança social. Contudo, na prática, é um direito limitado, que implica averiguar, caso a caso, se os pressupostos legais estão ou não preenchidos, podendo dessa mesma análise resultar o facto de algumas pessoas ficarem excluídas, como veremos adiante.
O n.º 2, por sua vez, realça a dimensão positiva deste direito, na medida em que impõe deveres estaduais de prestação fáctica no sentido de promover o acesso a este direito fundamental. Predetermina a tarefa do Estado, auxiliado de outras entidades79, em criar não só uma estrutura capaz de garantir a proteção e efetivação do direito à segurança social – “um sistema de segurança social unificado e descentralizado” –, como ainda a obrigação de o “organizar, coordenar e subsidiar”. Isto porque para além de ser um sistema sujeito à intervenção e controlo estadual, requer-se que as despesas daí resultantes sejam um encargo do Estado80.
Porém, como direito social que é, não é diretamente aplicável. Subjacente a este preceito está uma imposição, acima de tudo legislativa, através da qual se requer que o
76Esta característica é determinada pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, a qual consagra no seu art.º 22.º que “Toda a
pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social”.
77 Nº 1 do referido preceito legal alusivo às pessoas singulares. Pois, o n.º 2 do artº12 da CRP dirige-se às pessoas coletivas. 78 Incluindo, por via do princípio da equiparação consagrado no art.º 15.º da CRP, os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal (n.º 1).
79 Nomeadamente, “as associações sindicais, outras organizações representativas dos trabalhadores e associações representativas
dos demais beneficiários”, as quais, porém, não têm que participar em termos de financiamento. Apenas representam os cidadãos
perante o Estado.
80 O financiamento do Sistema de Segurança Social não depende apenas do Orçamento de Estado. Como veremos adiante, também as contribuições dos beneficiários têm um grande impacto na sua receita.
52 Estado legisle de maneira a regular as estruturas e elementos indispensáveis à plena efetivação do direito em causa.
À partida, as normas constitucionais que consagram os direitos sociais, têm um caráter residual, isto é, apenas estabelecem em abstrato o propósito do direito, dependendo a sua concretização de regulamentação específica. Assim, “só uma vez
emitida legislação destinada a executar os preceitos constitucionais em causa é que os direitos sociais se consolidarão como direitos subjetivos plenos”81. É o que acontece com o presente preceito constitucional. Estamos perante uma situação em que, nas palavras de Jorge Novais, há “a necessidade de o Estado estabelecer previamente, por via normativa,
os pressupostos, condições e regulação das prestações financeiras ou fácticas”82. É neste sentido que ganha destaque a Lei de Bases da Segurança Social, responsável pela execução deste direito e que, por essa razão, será analisada aquando do estudo do nosso Sistema de Segurança Social.
Uma vez elucidado o sentido de universalidade do direito fundamental em estudo (n.º 1), bem como a forma da sua concretização (n.º 2), importa saber as circunstâncias em que opera. Eis a função do n.º 3 desta norma constitucional. Elenca, a título exemplificativo, as eventualidades suscetíveis de ocorrerem na vida quotidiana e que, em geral, cabe ao sistema de segurança social amparar. Não é uma enumeração taxativa. Pelo contrário, ao referir “todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de
subsistência ou de capacidade para o trabalho”, acaba por englobar uma série de outras
situações como por exemplo, a maternidade e acidentes de trabalho, que não estão especificamente previstas.
Da letra da lei dos três preceitos expostos, concluímos que a concretização deste direito social implica a criação de um sistema que revista a natureza de um serviço público, sujeito à intervenção estadual e que, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira83, esteja vinculado a cinco requisitos, nomeadamente, ser um sistema:
universal, por se destinar a “todos” os cidadãos independentemente da sua situação profissional (n.º 1). Não pode ser um sistema que opte por não abranger alguns trabalhadores ou membros da sociedade – como acontece com o sistema previdencial-,
81 Cf. José Carlos Vieira de Andrade, “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, …, pág.365.
82 Cf. Jorge Reis Novais,” Direitos Sociais: Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais”, …, pág.61. Ver ainda nesse âmbito José Carlos Vieira de Andrade, “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, …, pág.362. 83 Cf. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, Coimbra Editora, 3.ª Edição Revista, 1993, págs. 338 e 339.
53 sendo certo que não podemos esquecer as condições da sua atuação anteriormente abordadas e respetiva limitação da designação “todos”;
unificado, funcional e organicamente, pelo facto de ser único, isto é, um só sistema para todo o território nacional habilitado para garantir todo o tipo de prestações que os cidadãos possam vir a precisar em virtude de uma situação de carência ou desemprego (n.º 2).
descentralizado, característica que lhe confere autonomia institucional/ administrativa perante a administração direta do Estado (n.º 2);
participado, na medida em que conta com a coadjuvação de outras entidades que não o Estado, isto é, “das associações sindicais, de outras organizações
representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários” (n.º 2);
integral, por proteger os cidadãos em todas as “situações de falta ou diminuição
de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho” (n.º 3).
Desta forma, da conjugação dos n.ºs 1, 2 e 3 da presente norma fundamental resulta a interpretação que, a todos é garantido o direito à segurança social através de um sistema público, organizado, coordenado e subsidiado pelo Estado, que protege os cidadãos nas situações de diminuição dos meios de subsistência ou capacidade de trabalho como sejam: doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, desemprego, entre outras. Porém, a ligação destes elementos ao princípio da dignidade da pessoa humana tem influenciado a nossa jurisprudência no sentido de ter vindo a reconhecer “a garantia do
direito a uma sobrevivência minimamente condigna ou a um mínimo de sobrevivência”84. Quer isto dizer que cabe ao sistema de segurança social garantir a cada cidadão, um mínimo de sobrevivência sempre que justificável (n.º 3), cumprindo, assim, o direito à segurança social85.
O n.º 4 surge numa tentativa de conferir uma certa segurança jurídica aos cidadãos. Garante-lhes proteção em caso de invalidez e velhice, através da concessão de pensões cujo valor é calculado considerando todo o tempo de trabalho efetuado e os respetivos descontos legalmente exigidos. Esta base de cálculo é isso mesmo, uma base ou princípio,
84 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, Coimbra Editora, 2ª Edição, Tomo I, artigos 1º a 79º, 2010, pág. 1295.
85 Uma vez mais estamos perante uma remissão para a Declaração Universal dos Direitos do Homem, mais concretamente para o n.º1 do art.º 25.º nos termos do qual “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e
o bem estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade”.
54 já que os demais requisitos, tais como a idade, o valor da prestação monetária todos dependem de legislação e das opções governamentais.
Por fim, também o n.º 5 vem impor uma obrigação estadual, designadamente, o dever de controlar e fiscalizar as instituições (privadas) que, além do sistema geral (público), contribuam para a promoção da proteção social. Contudo, não se limita a impor obrigações. Ao abrigo deste preceito, a nossa Constituição abre portas à criação de organismos privados como sejam as instituições particulares de solidariedade social (IPSS) e outras de reconhecido interesse público sem caráter lucrativo que pretendam levar a cabo não só políticas de segurança social como também de solidariedade social, designadamente, o apoio e proteção à família, às crianças, aos jovens, aos portadores de deficiência e à terceira idade (artigos 67.º a 72.º da CRP). Com isto permite-se um alargamento da proteção social aos cidadãos, uma vez que incentiva e apoia os sistemas privados, os quais não substituem o sistema público que é obrigatório, mas auxiliam-no.
Assim sendo e em jeito de conclusão, verificamos que o direito à segurança social constitucionalmente consagrado tem por missão proteger a comunidade e, sempre que necessário, recorrer aos mecanismos necessários que permitam uma maior e melhor aproximação dos cidadãos no sentido de lhes garantir a concretização deste direito fundamental.
4. O Sistema Nacional de Segurança Social enquanto instrumento concretizador de