4 Findings and Discussion
4.8 Export
O instituto do protesto de títulos passou por uma evolução, já que tem sua origem histórica ligado aos títulos de crédito, notadamente à letra de câmbio. Dessa forma, os autores mais antigos e alguns recentes conceituam o instituto utilizando como supedâneo apenas sua função comprobatória, vinculando-o sempre aos títulos cambiais ou cambiariformes.
Alguns autores, entretanto, não cometem o mesmo equívoco, visto que mencionam, expressamente, o efeito do protesto de constrangimento do devedor ao pagamento da dívida, tendo em vista a publicidade que é gerada para os órgãos de proteção ao crédito, como SPC e Serasa, conforme o art. 29 da Lei 9492/97, ocasionando a restrição ao crédito no mercado.
Nesse sentido, além do protesto necessário, utilizado para preservar o direito de regresso contra os coobrigados do título, há também o denominado protesto facultativo, o qual é utilizado para constranger o devedor ao pagamento da dívida, sendo este último, conforme os doutrinadores estudados, a regra e o primeiro a exceção.
Dessa forma, evidencia-se que, com a ineficiência da execução fiscal para a cobrança do crédito tributário, demonstrada por meio de dados do Conselho Nacional de Justiça e do Ipea, os quais revelam, por exemplo, que a taxa de congestionamento das execuções fiscais passou de 91% em 2014 para 91,9% em 2015, bem como que, em 2014, a execução fiscal era a segunda classe processual mais recorrente dentre um universo de 254 classes, há a necessidade de utilização de meios extrajudiciais de cobrança do crédito tributário.
Ora, a ausência de cobrança efetiva contribui para a morosidade do Poder Judiciário, assim como malfere a livre concorrência, uma vez que os contribuintes que pagam devidamente suas obrigações tributárias são prejudicados em detrimento dos devedores contumazes do Estado, os quais não se esforçam para adimplir suas dívidas, tendo em vista que possuem conhecimento da grande ineficiência da perseguição do crédito público.
Entre esses meios alternativos de cobrança, inclui-se a execução fiscal administrativa, a conciliação e arbitragem no âmbito tributário e o protesto de CDA, utilizado pela Fazenda Pública em sua função facultativa.
Quanto ao protesto de CDA, há grande controvérsia no âmbito doutrinário e jurisprudencial acerca de sua possibilidade.
Malgrado os argumentos contrários à sua utilização no âmbito doutrinário, defende-se a viabilidade do protesto de CDA, tendo em vista, primeiramente, a sua expressa previsão legal no parágrafo único do art. 1º da Lei 9492/97, incluído pelo art. 25 da Lei 12767/12. Aliás, cumpre salientar que, desde a edição da Lei 9492/97, é possível a atividade protestante, haja vista que a CDA se enquadra na expressão “outros documentos de dívida” do caput do art. 1º da Lei 9492/97.
Em segundo lugar, a execução fiscal não é o único meio de cobrança do crédito tributário, já que a LEF apenas regulamenta a cobrança judicial do crédito tributário, mas não veda que instrumentos extrajudiciais sejam utilizados para tal desiderato.
Ademais, conforme mencionado no REsp 1126515/PR, o protesto é instituto bifronte, utilizado tanto para provar a inadimplência, quanto para servir como meio alternativo de cobrança, de modo que não se justificam as decisões do STJ que vedavam sua utilização, as quais estavam ligadas ao protesto em sua fisionomia histórica, vinculado somente aos títulos de crédito. Nesse sentido, os argumentos referentes ao possível desvio de finalidade são insubsistentes, uma vez que não mencionam o viés facultativo do protesto, amplamente admitido pelo ordenamento jurídico.
Cumpre salientar, ainda, que o protesto não configura sanção política, tendo em vista sua menor onerosidade em relação à execução fiscal, visto que não há cobrança de honorários advocatícios, as custas judiciais são maiores quando comparadas com as custas cartorárias, assim como não há risco da constrição patrimonial do devedor, tendo como efeito único a publicidade da dívida no cadastro de inadimplentes, o que não gera, por si, a inviabilidade da atividade econômica.
Ora, não se pode comparar os efeitos restritivos ao crédito do contribuinte com uma eventual apreensão de mercadorias, interdição do estabelecimento comercial ou proibição de emissão de notas fiscais, sanções que, de fato, inviabilizam a atividade econômica do contribuinte, já que afetam a rotina de circulação de produtos, sem os quais uma empresa fica inviabilizada de obter lucro, que é seu fim último.
A restrição creditícia decorrente da inscrição do nome do devedor no cadastro de inadimplentes, ao contrário, não possui o condão proibir a obtenção de
lucro da empresa, visto que seus produtos podem continuar sendo comercializados, apenas sendo dificultado a obtenção do crédito junto a instituições financeiras.
Nem se pode falar em violação ao devido processo legal e à defesa do contribuinte. O contribuinte participa da constituição do crédito tributário na esfera administrativa, apresentando defesas e recursos. Ademais, nos tributos sujeitos à lançamento por homologação, o devedor realiza uma confissão de dívida ao entregar sua declaração, de modo que não pode alegar que houve malferimento ao contraditório ou à ampla defesa.
Caso se sinta prejudicado, contudo, há a possibilidade de ingressar com uma ação no Poder Judiciário questionando o protesto indevido, em consonância o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional.
Outrossim, o protesto extrajudicial está em conformidade com o princípio da eficiência e da economia processual, já que é importante instrumento para a cobrança das dívidas tributárias, mormente as de pequeno valor, as quais, por seu baixo montante, não compensam serem cobradas via processo de execução fiscal, já que seus custos superam a arrecadação, conforme estudo do Ipea.
Nesse ponto, repise-se que, no âmbito federal, a Portaria da PGFN 396/16 determinou a suspensão de execuções fiscais de até um milhão de reais que não possuam garantia útil à satisfação do crédito tributário.
Esse valor, conforme se percebe, é alto, e o protesto de CDA configura importante instrumento para a cobrança desses créditos que, apesar de não serem cobrados pela via judicial, podem ser perseguidos pela via extrajudicial.
O protesto, aliás, é amplamente utilizado por particulares, de modo que não se justifica a controvérsia quando o Poder Público realiza a atividade.
Finalmente, faz-se mister destacar que a utilização do protesto está no âmbito da discricionariedade da Administração Pública, a quem cabe definir quais são os meios mais eficientes para serem utilizados para a cobrança do crédito tributário.
Outros argumentos são mencionados no presente trabalho favoráveis à viabilidade do protesto de CDA, mas considera-se que estes são os principais.
Defende-se, todavia, neste trabalho, que o protesto de CDA não é capaz de interromper a prescrição, seja em virtude da necessidade de lei complementar para tratar sobre prescrição em matéria tributária, conforme o art. 146, III, b, da
Constituição Federal, seja porque o art. 202, III, do CC apenas menciona que o protesto cambial produz esse efeito, e a CDA não é título dessa natureza.
Insta salientar que a Lei 9492/97 é considerada lei nacional pela doutrina, configurando-se despiciendo a edição de leis locais para legitimar Estados e Municípios a protestarem CDA’s. Além disso, é de bom alvitre ressaltar que a competência para editar normas sobre protestos é privativa da União, com fulcro no art. 22, I e XXV, e art. 236, ambos da Constituição da República.
Por fim, ainda se aguarda uma pacificação da temática no âmbito do STJ, o qual possui uma divergência entre suas Primeira e Segunda Turmas, notadamente em relação à aplicação retroativa do parágrafo único do art. 1º da Lei 9492/97.
Já a ADI 5135, ajuizada pela CNI, que impugna o parágrafo único do art. 1º da Lei 9492/97, foi julgada improcedente, declarando-se a constitucionalidade do protesto de CDA. Assim, tal decisão representa um importante passo para a pacificação da matéria, uma vez que tem efeitos erga omnes e vinculantes em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta de todas as esferas (União, Estados, DF e Municípios).
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Amador Paes de. Teoria e prática dos títulos de crédito. 29. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
AMÁBILE, Taís Abreu. Protesto de títulos de crédito. 2006. 81 f. TCC (Graduação) - Curso de Direito, Universidade Vale do Itajaí, Itajaí, 2006.
ASSIS, Lucas Calafiori Catharino de. Da ilegalidade de protesto de certidões de
dívida ativa. 2014. 33 f. TCC (Graduação) - Curso de Direito, Ibet- Instituto
Brasileiro de Estudos Tributários, Florianópolis, 2014. Disponível em:
<http://www.ibet.com.br/monografias2013/lucascalafioricatharinodeassis.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.
BACELO, Joice. Contribuinte e Receita não podem resolver conflito por mediação. Valor Econômico, Legislação e Tributos, 8 jul. 2015. Disponível em: < http://
www.aasp.org.br/aasp/imprensa/clipping/cli_noticia.asp?idnot=19607> Acesso em 12 out. 2016
BARROS, Humberto Gomes de. Execução Fiscal Administrativa. Revista Cej,
Brasília, Ano XI, n. 39, p.4-9, out. 2007. Disponível em:
<file:///C:/Users/porto/Downloads/941-1794-1-PB.pdf>. Acesso em: 12 out. 2016. BIM, Eduardo Fortunato. A juridicidade do protesto de certidão extrajudicial de certidão de dívida ativa (CDA). Revista Dialética de Direito Tributário, São Paulo, n. 157, p.45-67, out. 2008.
_______. Protesto da CDA é praticamente um dever da Administração Pública. 2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-dez-01/eduardo-bim-protesto- cda-praticamente-dever-estado>. Acesso em: 28 out. 2016.
BRANDELLI, Leonardo. Teoria geral do direito notarial. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
BRASIL. Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Brasília, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/L9868.htm>. Acesso em: 28 out. 2016. BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20152018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Lei 9492, de 10 de setembro de 1997. Define competência, regulamenta
os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida e dá outras providências. Brasília, Disponível em:
BRASIL. Lei 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Brasília, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6830.htm>. Acesso em: 12 out. 2016. BRASIL. Portaria Nº 75, de 22 de março de 2012. Dispõe sobre a inscrição de débitos na Dívida Ativa da União e o ajuizamento de execuções fiscais pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Brasília, Disponível em:
<http://fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/2012/portaria75>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Portaria Pgfn Nº 396 de 20 de abril de 2016. Regulamenta, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, o Regime Diferenciado de Cobrança de Débitos - RDCC. Brasília, Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/arquivos- de-noticias/Portaria PGFN no 396 de 20 de abril de 2016.pdf>. Acesso em: 27 nov. 2016.
BRASIL. Lei 6.024, de 13 de março de 1974. Dispõe sobre a intervenção e a
liquidação extrajudicial de instituições financeiras, e dá outras providências. Brasília, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6024.htm>. Acesso em: 25 set. 2016.
BRASIL. Lei 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública; altera a Lei no 9.469, de 10 de julho de 1997, e o Decreto no 70.235, de 6 de março de 1972; e revoga o § 2o do art. 6o da Lei no 9.469, de 10 de julho de 1997. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13140.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 12 out. 2016 BRASIL. Lei 5.474, de 18 de julho de 1968. Dispõe sôbre as Duplicatas, e dá outras providências. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5474.htm>. Acesso em: 25 set. 2016. BRASIL. Portaria Procurador-geral da Fazenda Nacional - Pgfn Nº 321 de
06.04.2006. Dispõe sobre o protesto de Certidão de Dívida Ativa da União.
Disponível em:
<http://www.deloitte.com.br/publicacoes/2006all/052006/diversos/por321.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.
BRASIL. Portaria Interministerial Nº 574-A de 20 de dezembro de 2010. Dispõe sobre o protesto extrajudicial das Certidões de Dívida Ativa da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, Disponível em:
<http://www.pgfn.gov.br/noticias/Portaria Protesto no 574A.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para
licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Brasília, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- 2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 12 out. 2016.
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 25 set. 2016.
BRASIL. Lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11101.htm>. Acesso em: 25 set. 2016.
BRASIL. Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994. Regulamenta o art. 236 da
Constituição Federal, dispondo sobre serviços notariais e de registro. (Lei dos cartórios). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8935.htm>. Acesso em: 25 set. 2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial Nº 1120673/PR, Primeira Turma, Relator Ministro Luiz Fux, Julgado em 16/12/2010, Dje 21/02/2011
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial Nº 1109579/PR, Primeira Turma, Relator Sérgio Kukina, Julgado em 15/12/2015, Dje 03/02/2016
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Agravo de Instrumento Nº 1316190/PR, Primeira Turma, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Relator para acórdão Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 03/12/2015, Dje 29/02/2016
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 1093601/RJ, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, Julgado em 18/11/2008, DJe 15/12/2008 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 1126515/PR, Segunda Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, Julgado em 03/12/2013, Dje 16/12/2013
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 1596379/PR, Segunda Turma, Relatora Ministra Diva Malerbi, Julgado em 07/06/2016, Dje 14/06/2016 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 287.824/MG, Primeira Turma, Relator Ministro Francisco Falcão, Julgado em 20/10/2005, Dje 20/02/2016 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 812.282/MA, Primeira Turma, Relator Ministro Luiz Fux, Julgado em 03/05/2007, Dje 31/05/2007
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 891.137/RS, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, Julgado em 29/04/2008, Dje 29/04/2008 BRASIL.7.357, de 2 de setembro de 1985. Dispõe sobre o cheque e dá outras providências.Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7357.htm>. Acesso em: 25 set. 2016. BRASIL. Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9427cons.htm>. Acesso em: 12 out. 2016. BRESCOVIT, Leandro. Protesto de CDA e desjudicialização da execução fiscal.
Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 20, n. 4342, 22 maio 2015. Disponível em:
<https://jus.com.br/art.s/33187>. Acesso em: 27 out. 2016.
BREYNER, Frederico Menezes. O protesto extrajudicial da CDA: análise crítica
dos motivos para sua adoção e o devido processo legal. Disponível em: <http:// www.conpedi.org.br/publicacoes/66fsl345/i6ho76h6/S0n06EsU86R4CU8o.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.
CAMINHA, Felipe Regis de Andrade. Protesto extrajudicial de Certidões de Dívida Ativa pela Fazenda Pública. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3488, 18 jan. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/art.s/23495>. Acesso em: 27 out. 2016. CAMPOS, Thiago Faria. O protesto da certidão da dívida ativa - uma forma de
sanção política?. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 07 nov. 2013. Disponivel em:
<http://www.conteudojuridico.com.br/?art.s&ver=2.45725&seo=1>. Acesso em: 27 out. 2016.
CARNEIRO, Claudio. Processo Tributário: Administrativo e Judicial. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
CAVALCANTE, Mantovanni Colares. Alguns efeitos do protesto de certidão de
dívida ativa em relação ao crédito tributário. Disponível em:
<http://www.ibet.com.br/download/Mantovanni Colares Cavalcante.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. A Lei n.° Lei 12.767/2012 prevê expressamente a possibilidade de protesto das certidões de dívida ativa (CDA). 2012. Disponível em: <http://www.dizerodireito.com.br>. Acesso em: 28 out.2016.
CENEVIVA, Walter. Lei dos notários e dos registradores comentada: (lei n. 8.935/94). 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
CIGNACHI, Gustavo Chies. O protesto da certidão de dívida ativa. Revista de
Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n. 65, abr. 2015. Disponível em: <
http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/art.s/edicao065/Gustavo_Cignachi.html> Acesso em: 28 out. 2016
COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Comercial: direito de empresa. vol.1. 12.ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. A execução fiscal no Brasil e o Impacto no Judiciário. Brasília: Conselho Nacional de Justiça Departamento de Pesquisas Judiciárias, 2011. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-
judiciarias/Publicacoes/pesq_sintese_exec_fiscal_dpj.pdf> Acesso em: 12 out. 2016 _______. Justiça em números: 2015. Brasília: Conselho Nacional de Justiça - Departamento de Pesquisas Judiciárias, 2015. Disponível em:
<file:///C:/Users/porto/AppData/Local/Temp/Temp1_relatorio_jn2015.zip/relatorio_jn2 015.pdf> Acesso em: 12 out. 2016.
_______. Justiça em números: 2016. Brasília: Conselho Nacional de Justiça — Departamento de Pesquisas Judiciárias, 2016. Disponível em:
<http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2016/10/b8f46be3dbbff344931a933579 915488.pdf>
COSTA FILHO, Francisco Erasmo Ferreira da. Reflexões sobre a legitimidade
ativa da Fazenda Pública para propor a decretação de falência em razão do crédito tributário. 2015. 101 f. TCC (Graduação) - Curso de Direito, Universidade
Federal do Ceará, Fortaleza, 2015.
CRUZ, Maurizan. Economia de R$ 51,42 bilhões e protesto de dívida ativa em
cartório marcam atuação da PGFN.2014. Disponível em:
<http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/266576>. Acesso em: 15 nov. 2016.
FARIAS, Rui Barros Leal. A inconstitucionalidade do protesto de certidões da
dívida ativa. 2009. Disponível em: <http://www.albuquerque.adv.br/blog/a-
inconstitucionalidade-do-protesto-de-certidoes-da-divida-ativa/>. Acesso em: 28 out. 2016.
2014.
FRANCIULLI NETTO, Domingos. Protesto Cambiário. Revista dos Tribunais, v. 847/2006, p.747-754, maio 2006, DTR\2011\2667. Disponível em:
<http://www.revistadostribunais.com.br/maf/app/resultList/document?src=docnav&ao; =&fromrend;=&srguid=i0ad818150000015825f701c169b52171&epos=8&spos=8&pa ge=0&td=15&savedSearch;=&searchFrom;=&context=19&crumb-
action=append&crumb-label=Documento#>. Acesso em: 02 nov. 2016.
GOMES, Marco Lívio. Perspectivas para a execução fiscal no Brasil: execução fiscal x execução fiscal administrativa - qual o melhor caminho?. Revista Cej, Brasília, Ano XIII, n. 45, p.86-101, jun. 2009. Disponível em:
<file:///C:/Users/porto/Downloads/1168-2529-1-PB.pdf>. Acesso em: 12 out. 2016. HARADA, Kiyoshi. Confusão entre o Direito Público e o Direito Privado. Revista Jus
Navigandi, Teresina, ano 10, n. 854, 4 nov. 2005. Disponível em:
<https://jus.com.br/art.s/7552>. Acesso em: 27 out. 2016.
_______. Direito financeiro e tributário. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda