Como se espera, toda proposta de mudança institucional deve pressupor a existência de pelo menos um problema a resolver, objetivos a atingir e os meios a adotar, dentro uma dada realidade institucional estabelecida. As informações colhidas nos bastidores das negociações para andamento do PL 5.855/2005 permitiu vislumbrar que esse conjunto de normas nasceu sob o desígnio de inibir condutas escusas em campanhas eleitorais. Desse modo, as mudanças foram orientadas para o objetivo de reduzir custos de campanhas e de impor maior controle na arrecadação e gasto desses recursos, supondo a redução da incidência de irregularidades nas práticas de campanhas eleitorais. Esses argumentos foram recorrentes tanto na Câmara como no Senado. O propósito era contrapor a legislação às sequências de denúncia e seus desdobramentos. A sincronia de alguns acontecimentos em linha com as intercorrências por que passou o projeto no âmbito da Câmara dos Deputados, conforme sintetizados nos quadro abaixo, sinalizam essa relação.
Quadro 11: Sinopse da trajetória do PL 5.855/2005 e o contexto político
Datas Andamentos do PL Fatos políticos
01.09.2005 Chegada do Projeto à Câmara
Aprovação do primeiro relatório da CPMI dos Correios em conjunto com a CPMI da Compra de Votos, propondo o indiciamento de 18 parlamentares.
14.09.2005 Cassação do mandato do Deputado Roberto Jefferson. 22.09.2005 Divulgação da primeira
versão do parecer na CCJC
Renúncia do Deputado Severino Cavalcanti à Presidência da Câmara e ao mandato de Deputado Federal, no dia anterior.
01.12.2005 Cassação do mandato do Deputado José Dirceu 22.03.2006 Conclusão da votação
do projeto na Câmara
Votação do processo de cassação do Deputado Wanderval Santos, nesse mesmo dia, e de outro processo semelhante contra o Deputado João Magno, no dia seguinte.
Fonte: elaboração do autor
Com efeito, a Lei nº 11.300/2006, como produto do esforço legislativo para viabilizar essas mudanças, através do projeto de que foi originada, introduziu normas proibitivas para
determinadas condutas, como as que vedam a distribuição de brindes e a realização de showmícios, na tentativa de impor uma nova disciplina para os gastos de campanha, e inovou com a instrumentalização de mecanismos de transparência na prestação de contas ainda no transcorrer das campanhas.
Em linha com esse propósito, a argumentação dominante para justificar a urgência das mudanças ancorou-se em preocupações voltadas para o cenário de crise política vivida à época, assentada na vertiginosa sequência de escândalos desencadeada a partir da CPMI dos Correios, que deu maior visibilidade pública a uma complexo esquema criminoso de arrecadação de recursos para financiar partidos políticos e custear compra de apoios políticos no Congresso, cuja sistemática de amealhar e distribuir recursos ilícitos ficou conhecida pelo nome de “mensalão”, neologismo pronunciado pelo Deputado Roberto Jeferson e disseminado pela mídia para designar o escândalo, que dominou a pauta das discussões políticas nos anos de 2005 e 2006.
Desde sua apresentação no Senado Federal, em 09 de agosto de 2005, esses argumentos acima expostos foram evocados para respaldar o surgimento do projeto e a urgência no seu trâmite, tendo em conta a dimensão que o fato ganhou na mídia e o contexto de efervescência política em razão do número de parlamentares citados nos depoimentos e relatos dos operadores do esquema. Trechos da justificação que acompanha o projeto ilustra bem isso, se não vejamos:
Os eventos que ocupam este Parlamento, a mídia e o povo brasileiro nas últimas semanas, relativos ao financiamento de campanhas políticas, provam, à saciedade, o soar da hora extrema de se dar novo tratamento legislativo a essa tormentosa questão... Temos para nós que a democracia representativa brasileira não resistirá por muito mais tempo aos constantes e cada vez mais violentos açoites das ilegalidades que brotam das práticas correntes do financiamento de campanhas... Este Parlamento deve reagir a isso, e, enfaticamente, em tempo de aplicar o novo sistema já nas próximas eleições, o que erige esta proposição à posição de matéria de inelutável urgência nas pautas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.
Pelo que se observa, o projeto tramitou sob a aura de uma conjuntura política muito turbulenta, pois nasceu no epicentro de uma escalada de denúncias com implicações diretas nas intuições políticas, principalmente na seara parlamentar. O desarranjo do sistema político se mostrava evidente, tendo vista a repercussão política desses fatos com o envolvimento direto de agentes políticos, em que só de parlamentares havia mais de uma centena sendo objeto de algum tipo de investigação. Isso é sintomático de um sistema político fatigado, que sugere algum tipo de intervenção.
Conquanto o contexto sugira mudanças, importa saber qual a magnitude dessa mudança, se ampla ou mais restrita. No repertório legislativo, havia propostas e adeptos nessas duas dimensões, porém, no caso, o caminho adotado foi o de mudanças pontuais, nos moldes do PL 5.855/2005, em detrimento de outras propostas mais ousadas, a exemplo do PL 2.679/2003, que se encontrava inclusive em fase mais adiantada de tramitação, porquanto contava com os pareceres de todas as comissões, logo, pronto para ser levado a voto, mas mesmo assim foi preterido do debate, por mais que a crise se mostrasse aguda.
Esse comportamento traz à lume evidências de que as grandes reformas, de fato, encontram resistências no corpo das instituições em que são engendradas. No caso da reforma política, a dificuldade de consenso é uma constante, as divergências vão desde os diagnósticos e percepções dos problemas até a prescrição de providências. Fatores como a falta de convicção quanto a sua necessidade, incerteza quanto às consequências, efeitos de path dependence, veto players e mecanismos de obstrução são apontados por diversos autores como óbices a mudanças de grande vulto (MEIRINHO e FREIRE, 2009; SANTOS, 2007; TAVARES, 2007; RENNÓ, 2007; AMES, 2003; ABRUCIO, 2003; HIROI E RENNÓ, 2012).
Enquanto isso, por outro lado, a rota das mudanças graduais e adaptativas parece prosperar como caminho factível, dando vasão a mudanças mais pontuais, conhecidas na linguagem interna do Parlamento como minirreformas. As circunstâncias e o contexto em que o PL 5.855/2005 evoluiu em sua tramitação até ser convertido na Lei 11.300/2006 sugerem uma inclinação para uma sistemática de mudança cadenciada em detrimento de alterações mais radicais, a exemplo do PL 1210/2007. Nesse sentido, é oportuno refinar as considerações, com ênfase nessa vertente.