Experiment 30 and 31, Effect of negative inclination

Na agenda da reforma do Estado, três instituições jogaram papel de maior destaque. O Ministério

da Administração e Reforma do Estado (MARE) que, capitaneado pelo Ministro Luiz Carlos

Bresser Pereira, seria investido, entre outras atribuições, da função de recomendar “políticas e diretrizes para a reforma do Estado”. A Câmara da Reforma do Estado da Presidência da

República, instância formada por representantes de diversos órgãos da Administração Direta,41 e

que teria como principais competências avaliar, aprovar e acompanhar os projetos de reforma concebidos pelas diversos organismos de governo, respondendo pela “dimensão político- estratégia da reforma” (NUNES, 2003, 177). E o Conselho de Reforma do Estado (CRE),42 órgão consultivo composto por representantes da sociedade civil não vinculados à administração e reconhecidos por seu notório saber, de quem também se esperava recomendações sobre os diversos projetos de reforma apresentados, cabendo-lhe, além disso funções “de articulação, perante a sociedade, dos programas propostos” (NUNES, 2003:178)

No desempenho das suas funções, o MARE produziu um conjunto volumoso de documentos. Não há dúvida, porém, que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), divulgado em novembro de 1995, constituiu o mais importante deles, figurando como uma espécie de “White Paper” ao consolidar as justificativas da reforma e estabelecer seus princípios e objetivos centrais.

O diagnóstico apresentado no PDRAE é conhecido e se baseava em uma dupla avaliação: de um lado, a de que o Estado brasileiro não disporia de instrumentos de gestão adequados à prestação

41 _{A Câmara da Reforma do Estado foi criada pelo Decreto Presidencial 1.526, de 20/06/1995, que dispunha que a}

sua composição contaria com os seguintes membros: I -Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que a presidirá; II - Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado; III - Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento; IV - Ministro de Estado da Fazenda; V - Ministro de Estado do Trabalho; VI - Ministro de Estado Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas; VII - Secretário-Geral da Presidência da República.

de serviços públicos sob condições de eficiência e agilidade. De acordo com essa interpretação, a consolidação de práticas típicas da “Administração Pública Burocrática” ter-se-ia revelado “lent[a] e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País passou a enfrentar diante da globalização econômica”, recomendando-se, então, a adoção de uma lógica “gerencial” na fixação e execução de políticas de governo, pela qual o seu acompanhamento deveria se pautar não mais pelo “controle de processos” mas, antes, pelo “controle de resultados”. (PDRAE)

De outro lado, o entendimento de que o Estado brasileiro teria se “desviado” de suas funções, em particular ao ampliar a sua presença no setor produtivo. Segundo a visão expressa no documento, o envolvimento excessivo e sob condições de ineficiência com funções produtivas teria levado a uma série de “distorções”: primeiro, a própria deterioração dos serviços prestados; segundo, a geração de pressões sobre o ajuste fiscal em razão da operação deficitária de empresas estatais, o que se somaria a outras fontes de desequilíbrio, como, por exemplo, a dimensão do quadro de funcionários públicos.

Com base nesse diagnóstico, o PDRAE sugere um conjunto articulado de iniciativas com a intenção de modificar o padrão de intervenção do estado brasileiro, reiterando a afirmação já feita nas PECs analisadas acima quanto à necessidade de que fosse consagrado o seu caráter eminentemente coordenador-regulador, em substituição à uma atuação marcada pela centralização das funções de execução e prestação de serviços.

Neste modelo, as funções estatais deveriam se concentrar em dois planos. Primeiro, na formulação e acompanhamento das políticas públicas, funções atribuídas ao chamado “núcleo estratégico do aparelho de estado” e que poderia ser identificado à Administração Pública Direta. E, segundo, na execução das funções designadas como “exclusivas”, isto é, funções não transferíveis à iniciativa privada, a exemplo das responsabilidades de regulamentação, fiscalização e fomento. Com relação a outras atividades então conduzidas pelo Estado, a recomendação era a de que fossem compartilhadas ou transferidas a terceiros. Nessa direção, os “serviços não-exclusivos” – como educação, saúde, pesquisa tecnológica, etc – deveriam ser objeto de parcerias entre sociedade e Estado por meio de iniciativas de “publicização”.43 Já no

43 _{No PDRAE, a “publicização” é definida como a “descentralização para o setor público não-estatal da execução de}

serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica”.

que se refere à “produção de bens e serviços para o mercado”, isto é, as “atividades econômicas voltadas para o lucro”, o PDRAE preconizava a necessidade de que fossem conduzidos processos de “terceirização”, além, é claro, da privatização de atividades econômicas até então prestadas diretamente pelo Estado.

O significado estratégico atribuído à retirada do Estado nos setores de produção de bens e serviços no desenho geral da reforma encerrava o desafio de que fossem repensadas as formas de intervenção estatal nos setores que seriam privatizados, em particular na nova rodada de desestatização, que incluiria segmentos de infra-estrutura, como telecomunicações, energia elétrica e gás. O caráter de serviço público essencial associado a essas atividades apontava para a necessidade de que, diferentemente de segmentos transferidos à iniciativa privada em momentos anteriores – como siderurgia, produção de fertilizantes, etc – a intervenção estatal nesses setores não fosse completamente eliminada, sob risco de que a privatização não atendesse aos objetivos de expandir a oferta e melhorar a qualidade dos serviços prestados, já que, ao menos em um primeiro momento, a exploração privada dessas infra-estruturas tenderia a ocorrer sob condições de monopólio.

Tal preocupação é enunciada no PDRAE. Ao prever a privatização desses setores, o documento registra a impossibilidade do seu “controle via mercado” e, por conseqüência, a necessidade de “regulamentação rígida”, indicando tratar-se de um campo no qual funções “exclusivas” de estado deveriam ser exercidas. O documento, porém, não chega a apresentar uma formulação mais detalhada sobre os contornos institucionais específicos dentro dos quais a intervenção estatal deveria se processar nos setores privatizados. A única passagem que faz referência a esse aspecto propõe a “reorganização e fortalecimento dos órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados”, sem porém identificar o tipo de organismo que se incumbiria dessas funções.

A imprecisão do PDRAE com relação a esse aspecto é em certa medida surpreendente. Em primeiro lugar, se considerarmos que o documento, bastante extenso, mostra grande cuidado em detalhar a inserção de outros órgãos que viriam a ser criados no bojo da reforma, em particular das agências executivas (AEs) e organismos sociais (OS), cujas competências se originariam das ações de terceirização e publicização. E, em segundo lugar, porque no momento da sua divulgação, a EC no 8, relacionada ao setor de telecomunicações, já havia sido aprovada há cerca

de cinco meses e a EC no 09, do setor de petróleo, estava prestes a ser promulgada pelo CN, ambas prevendo a criação de órgãos reguladores setoriais, como se viu acima. Vale dizer, se não impunha, esse precedente continha um incentivo para que se buscasse uma maior definição das características da regulação nos setores a privatizar.

De toda forma, o que fica claro é que no nível intergovernamanental a reflexão sobre as condições institucionais de implementação da privatização ainda se encontrava em estágio ainda bastante incipiente ao final de 1995, ponto também reconhecido por FARIAS (2002:95). Daí porque não haja como discordar da constatação de que o PDRAE não foi capaz de formular “uma concepção explícita da natureza e da operacionalização do Estado regulador, o que resultou na falta de um modelo regulatório”, conforme avaliam PÓ (2004:72) e ABRANCHES (1999), opinião também compartilhada por FARIAS & RIBEIRO (2002:79), autores que chamam a atenção para o fato de que a política da reforma regulatória “não foi gestada de forma articulada com as políticas de privatização e de estímulo à concorrência”.