Experiment 17, 19 & 20, Effect of heavy OBM and negative inclination

A redefinição do papel do Estado constituiu objetivo programático central no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), iniciado em 1995. Já nos documentos que integraram a plataforma de campanha, o tema da reforma do Estado aparecera com grande destaque, indicando a prioridade que se lhe pretendia conceder em uma eventual vitória eleitoral do candidato FHC. Quando, então, essa vitória é confirmada e é iniciado o novo mandato, rapidamente a agenda da reforma é colocada em andamento.

Nos primeiros meses do novo governo, as principais iniciativas nessa direção traduziram-se na elaboração de um conjunto de Propostas de Emendas Constitucionais (PECs), relacionadas a aspectos diversos do programa de reforma. Entre elas, dois tipos de PECs ganharam maior relevo: de um lado, as que foram concebidas com a finalidade de abrir espaços para redução das despesas correntes do Estado brasileiro, a exemplo das propostas de reforma do sistema previdenciário. De outro, as PECs que tencionaram flexibilizar o monopólio estatal da União na exploração de serviços de telecomunicações e nas atividades de pesquisa, refino, importação e transporte de petróleo, aspecto que nos interessa mais de perto. Essas PECs foram propostas com base no diagnóstico de que, em face do esgotamento da capacidade de investimento do Estado nas áreas de infra-estrutura, seria necessário viabilizar o ingresso de capitais privados nesses setores, premissa que, de resto, também informaria a decisão de iniciar o quanto antes o processo de privatização das empresas estatais do setor elétrico.

Poder-se-ia supor que no encaminhamento das PECs o governo Cardoso já tivesse elaborado toda a estratégia de reestruturação dos setores, com a definição, inclusive, do arcabouço de regulação

dentro do qual a exploração dos serviços de telecomunicações e as diversas atividades da cadeia do petróleo transcorreriam quando a quebra do monopólio estatal se consumasse. Há fortes indicações, porém, de que isso não ocorreu.

Quadro 4.1.: texto das PECs e Emendas Constitucionais aprovadas pelo CN

Redação proposta Redação aprovada

T el e c o m PEC 03/95 (16/02/1995) Art. 21 (CF). Compete à União:

XI – explorar, diretamente ou mediante concessão, os serviços públicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União.

EC no _{08/95 (15/08/1995)}

Art. 21. Compete à União:

XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais.

P et r ól e o PEC 06/95 (16/02/1995)

Art. 177 (CF). Constituem monopólio da União:

I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;

II- a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

III – a importação e a exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;

IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem como o transporte por meio de conduto de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem.

§10 _{A União poderá contratar com empresas privadas a}

realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições que a lei estabelecer.

EC 09/95 (09/11/1995)

Art. 1º. O § 1º do art. 177 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

§10 _{A União poderá contratar com empresas estatais ou}

privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei.

Art 2º: Inclua-se um parágrafo, a ser enumerado como §2º com a redação seguinte (...):

§20 _{A Lei a que se refere o §1º disporá sobre:}

I – a garantia de fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional;

II – as condições de contratação;

III – a estrutura e atribuições do órgão regulador do

monopólio da União

Fonte: adaptado de NUNES et al (2005,pps)

Em valioso trabalho de pesquisa documental e de entrevistas, NUNES et al (2005) reconstituem o processo de encaminhamento e tramitação das PECs de no 03 (16/02/1995), destinada a quebrar o monopólio estatal nas telecomunicações, e de no 06 (também, de 16/02/1995), concebida para o setor de petróleo. Como mostram os autores, muito embora as exposições de motivos (EMs) que acompanharam ambas as PECs tenham feito referência explícita à intenção de adequar a intervenção estatal naqueles setores a um perfil “coordenador-regulador”, não é possível extrair desses textos qualquer indicação quanto ao significado mais preciso dessa expressão. É de se notar, quanto a isso, que a noção de órgão ou agência reguladora sequer apareceria nas EMs. É na tramitação das duas PECs que o termo “órgão regulador” aparecerá pela primeira vez na agenda de reforma, ao menos formalmente. Nos dois casos, com efeito, um dos resultados da tramitação seria justamente a decisão de acrescentar ao texto proposto pelo poder Executivo a

previsão de criar-se um órgão regulador. O quadro 4.1. reproduz o texto original e final das PECs que, aprovadas, tornaram-se as Emendas Constitucionais nos 8 e 9, referentes, respectivamente, aos setores de telecomunicações e de petróleo.

Em sua investigação, NUNES et al procuraram identificar por iniciativa de quais atores teria ocorrido a inserção dos órgãos reguladores nas ECs e com que profundidade o tema teria sido discutido quando as propostas encontravam-se no parlamento. Quanto à PEC das telecomunicações, os autores apontam que no período posterior ao envio da proposta pelo Executivo, o Ministério das Comunicações encaminhou estudos para subsidiar o processo de decisão dos parlamentares,39 _{nos quais constava a recomendação de que fosse instituído um órgão}

regulador, e que o relator da Comissão Especial (CESP) encarregada de apreciar a PEC, deputado Geddel Vieira Lima (PMDB-BA), teve acesso a esses estudos, tendo sido possivelmente influenciado por eles.

Todavia, ainda que isso tenha ocorrido, deve-se notar que nesses documentos a formulação do modelo de regulação que viria ser adotado encontrava-se em estágio bastante incipiente. No estudo “As telecomunicações e o futuro do Brasil: flexibilização do modelo atual”, o principal deles, o máximo de definição a que se chega é a que seria recomendável “organizar uma entidade regulatória com alto grau de autonomia, que lhe assegure independência e objetividade, (...) e com total transparência para o Ministério e, através dele, para com o Congresso (incluindo relatórios periódicos)”.40 Não há, porém, detalhamento quanto ao que poderiam significar os conceitos de autonomia e independência e, tampouco, reflexão maior quanto à relação que esse órgão manteria com os poderes de Estado. A propósito, a própria definição sobre quem desempenharia o papel de órgão regulador não parecia ter sido alcançada àquela altura. Conforme mostram NUNES et al (2005:100), em março de 1995, o Ministro Sergio Motta chegou a declarar em seu depoimento na CESP que a própria Telebrás poderia se tornar o órgão regulador do setor de telecomunicações!

No que se refere à PEC do Petróleo, NUNES et al observam que nenhum dos atores políticos entrevistados, dentre os quais o Ministro de Minas e Energia à época e o Relator da CESP criada para sua apreciação no Câmara dos Deputados, “conseguiu estabelecer a origem específica da

39 _{NUNES et alli, 2003:97.}

40 _{“As telecomunicações e o futuro do Brasil: flexibilização do modelo atual”. Ministério das Comunicações, Abril}

inclusão da figura do órgão regulador”, circunstância que se soma à ausência de estudos semelhantes àqueles que foram desenvolvidos para o setor de telecomunicações, dificultando o entendimento do processo. Não há, nessa medida, como afirmar se houve um aprofundamento dos debates sobre o desenho institucional do órgão que se pretendia criar. A julgar pelas demais etapas que comporiam a agenda da reforma regulatória, porém, é razoável supor que também na discussão da PEC do petróleo pouco se tenha avançado nessa direção.