Expected situation

Como já mencionamos, a participação do Poder Executivo no processo legiferante é bastante intensa. Ela pode ocorrer por meio da sanção ou veto, pela apresentação de proposições legislativas e também pela edição de medidas provisórias.

Quanto a essas últimas, tem sido observado nos últimos anos um abrupto crescimento em sua edição pelo Presidente da República, com o que se pode até mesmo afirmar que, atualmente, quem mais legisla no País é o chefe do Poder Executivo.

Nesse sentido, afirma Auro Augusto Caliman:173

O instituto da medida provisória com força de lei foi concebido no Direito Constitucional brasileiro para ser adotado em situações extraordinárias e quando houvesse relevância e urgência, respondendo o Estado com eficácia e rapidez quando chamado à prestação legislativa. Todavia, na prática, tornou-se a principal forma de legiferação pelo Executivo e não pelo Legislativo. Sem que houvesse indicativo sobre critérios objetivos para precisar “relevância” e “urgência”; e sem limites materiais constitucionalmente expressos para editar medida provisória, o Executivo, aproveitando- se desse instituto inteiramente novo na ordem constitucional brasileira, utilizou-o, no início, indiscriminadamente, como verdadeira carta branca para editar normas com força de leis.

Concordando com a afirmação acima, com a ressalva de que acreditamos estar o Poder Executivo se utilizando do instituto da medida provisória indiscriminadamente até os tempos presentes. Desse modo, questionamos o

alcance do princípio da divisão dos poderes, uma vez que o Executivo tem se ocupado de forma agressiva da tarefa até então tida como a principal do Poder Legislativo, que é a função legiferante.

Somente após a EC n. 32, de 12.09.2001, que deu o formato atual à tramitação das medidas provisórias, foram editadas 403 medidas provisórias, o que dá uma média de 5,27 medidas provisórias editadas por mês.174

Quanto aos projetos de lei, foram aprovadas, no mesmo período, 288 novas leis ordinárias, o que dá uma média de 3,74 leis aprovadas mês. Entretanto, das 288 leis ordinárias aprovadas, 119 são de autoria do Poder Executivo, o que representa um total de 41,3%.

Tratando-se de leis complementares, das 11 aprovadas a partir de 12.09.2001, três foram propostas pelo Executivo. Tal número cresce, quando tratamos das Emendas à Constituição. Das nove aprovadas no período, cinco são de iniciativa do Executivo, ou seja, mais da metade delas.

Assim, percebe-se que, além de o número de leis criadas ser significativamente menor aos das medidas provisórias editadas, boa parte das leis aprovadas pelo Congresso Nacional foram propostas pelo Executivo, o que demonstra, sem sombra de dúvidas, a hegemonia deste Poder no que se refere à criação de novas normas jurídicas.

A partir daí, questionamos a necessidade da mudança na denominação do atualmente chamado Poder Legislativo, uma vez que esse poder tem sido mesmo exercido, e em larga escala, pelo Presidente da República. Na prática, o Poder Legislativo tem se ocupado essencialmente de apreciar matérias legislativas de interesse e iniciativa do Executivo, que detém primazia quanto a prazos e tramitação, o que distorce a divisão orgânica das funções estatais.

Em vários países do mundo o Executivo vem se ocupando cada vez mais do papel de legislador, a pretexto de que a morosidade dos trabalhos do Poder Legislativo pode prejudicar assuntos cruciais.

Atualmente, os projetos de iniciativa do Poder Executivo podem tramitar em regime de urgência, ocasião em que terão prazo de 45 dias para tramitar em cada uma das Casas. Iniciados na Câmara dos Deputados, se forem emendados no Senado Federal, os projetos de lei retornarão à Câmara, que terá dez dias para apreciá-las. Se os prazos não forem obedecidos, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, exceto as que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. Essa prerrogativa contribui para a preeminência do Executivo no que tange à feitura das leis.

Diante de tal supremacia, o Parlamento brasileiro tem demonstrado sinais de insatisfação, propondo algumas medidas que limitem a edição de medidas provisórias. Grande parte dessas propostas visa estabelecer critérios claros para o que se designa de relevância e urgência, que são os únicos requisitos necessários à apresentação da medida provisória.

Tais requisitos estão, hoje, sujeitos unicamente ao arbítrio do Poder Executivo, pois são “dois fundamentos de natureza puramente axiológica, resultado de juízos de valor, diante dos fatos da vida constitucional do país”.175

Além disso, comum é a queixa feita pelos Senadores de que as medidas provisórias ou seus respectivos projetos de lei de conversão já chegam ao Senado com todos os prazos ultrapassados, de modo que ficam sobrestadas todas as proposições em tramitação naquela casa.

Isso tem feito com que não haja tempo hábil à negociação dos dispositivos contidos na medida provisória, que acaba sendo aprovada “a toque de caixa”, o que vem causando insatisfação aos membros daquela Casa.

Dessa forma, julgamos importante que alguns critérios inerentes à medida provisória sejam revistos, pois vivenciamos um período de ampla democracia, sendo injustificada, nos tempos atuais, a desmedida utilização de um instrumento que guarda resquícios do autoritarismo. Nesse sentido, citamos os dizeres de Auro Augusto Caliman:176

Em regimes democráticos, o poder emana do povo que o exerce por seus representantes. A soberania popular, e não mais a vontade de um soberano, é o fundamento da lei. A legitimidade legal é, pois, pressuposto de um regime democrático. A lei na democracia representativa deve nascer da observância do devido processo legislativo, respeitando-se tanto o aspecto formal de sua formação, como também o pressuposto que deva ela ser corolário, numa perspectiva histórica e sociológica, da predominante vontade da Nação.

Importante, também, serem criados mecanismos capazes de agilizar a tramitação das proposições legislativas, a fim de que o Poder Legislativo possa obter a rapidez que lhe falta atualmente.

Feitas essas considerações, pretendemos continuar tratando do processo legislativo, haja vista que o assunto ainda possui pontos que interessam a este estudo. De tal forma, continuaremos desenvolvendo o tema no próximo Capítulo, meditando sobre uma fase específica do processo de produção da lei – a iniciativa.