Esther Greenwood and her contemporary society

As relações intergovernamentais no Brasil não podem prescindir do esclarecimento teórico e prático das noções de coordenação federativa e de colaboração, tomadas muitas vezes como sinônimas nas ações do Governo Federal e dos governos subnacionais. O esclarecimento feito por Araújo (2010b) neste sentido ajuda a separar as duas questões. Para a autora, a ideia de coordenação federativa é um procedimento que busca resultado comum com origem no Governo Central, apesar da autonomia dos entes federados. Já a colaboração federativa pode ser entendida como o modo de atribuições e exercício das competências concorrentes e comuns, onde a tomada de decisões e o exercício das competências são conjuntos e não isolados.

45_{. Fala-se assim porque, até a publicação da Lei nº 12.056/2009 alterando o Art. 62 da Lei nº 9.394/1996, não}

havia referência explícita neste texto legal acerca da promoção da formação inicial e continuada pelos entes federados e das competências a serem assumidas nessa área. A Lei citada acresce ao Art. 62 da LDB o parágrafo 1º, que acentua claramente os moldes dessa tarefa como competência comum entre os entes como segue: “§ 1º - A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, em Regime de Colaboração, deverão promover a formação inicial, a continuada e a capacitação dos profissionais de magistério”. (BRASIL, 2010a).

Desse modo, o entendimento das prescrições do Art. 211 da Constituição Federal para a organização da União, os estados, o Distrito Federal e os municípios em regime de colaboração se amplia para uma ideia que agrega tanto a coordenação federativa quanto a colaboração federativa, no sentido de que são processos complementares no cumprimento das funções governamentais e na condução das políticas. Concordando com Araújo (2010b), as competências concorrentes sugerem a coordenação federativa, assim como as competências comuns a possibilidade da materialização do regime de colaboração.

No âmbito do federalismo e das relações intergovernamentais, figura como princípio básico a defesa da coordenação dessas relações de interpenetração de um ente com o outro por meio do papel coordenador do Governo Central. Em análise sobre as relações intergovernamentais em diferentes políticas públicas, Sano (2008) atesta a importância de uma política nacional de coordenação federativa e suas influências sobre a articulação horizontal necessariamente ajustada à institucionalização de arenas intergovernamentais e ao grau de consenso nas políticas para evitar o esfacelamento das unidades. Para Sumiya (2005, p. 122), no entanto, “[...] o desafio do governo central em desempenhar um papel efetivo de coordenador é maior numa federação em contexto de descentralização de políticas sociais” - e este é o caso brasileiro.

A coordenação federativa é tida por Abrucio (2005) como um vetor analítico pouco utilizado no âmbito do federalismo brasileiro. Segundo o autor, tratar da questão da coordenação intergovernamental, ou seja, das formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta entre as unidades que compõem o pacto federativo, surge como temática necessária perante complexificações ocorridas nas RIG’s nos últimos tempos por força da convivência de tendências conflituosas atuais, sobretudo pela ausência dos mecanismos que rejam essa coordenação. De acordo com o autor, para garantir a coordenação federativa entre os níveis as federações, deve-se lançar mão de estratégias fundamentais para equilibrar as formas de cooperação e competição. No que concerne à cooperação, devem ser utilizados mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federados envolvidos. Deve ainda se realizar por meio de regras legais que obriguem os agentes a compartilhar decisões e tarefas; devem ocorrer pela existência de fóruns onde se façam representados os próprios entes, pela criação de uma cultura onde figurem o respeito mútuo entre as unidades e a negociação compartilhada de um plano intergovernamental.

A coordenação federativa das interações dos entes federados evidencia-se, pelo há pouco expresso, na necessidade do compartilhamento em arenas decisórias dos processos de formulação e execução de políticas. Ela aparece, dessa forma, como tarefa mais ampla, que

ultrapassa a ideia de responsabilidade do Governo Federal e se firma numa nova compreensão, na criação de mecanismos de coordenação intergovernamental, ou de arenas intergovernamentais de debate e deliberação, como adotado por Abrucio (2010).

A coordenação mais clara e efetiva da União não somente é possível como desejável, como cita Cury (2010), mas sugere maior definição dos moldes em que ela ocorrerá, vendo-a como reguladora da assunção dos papéis de cada ente federado. Na perspectiva de Cara (2012), o elemento que determina o sucesso ou insucesso dos modelos federativos é a capacidade de coordenação entre os entes federados para a realização de políticas públicas que visem à superação de desigualdades diversas e à correção de assimetrias existentes entre as unidades federativas. O autor também concorda que

[...] a qualidade de uma Federação depende de sua capacidade de compatibilizar autonomia e interdependência entre os entes federados, necessariamente por meio de direitos e deveres bem definidos, além do estabelecimento de normas e arenas institucionais que, respectivamente, orientem e arbitrem medidas administrativas adequadas e legítimas para o conjunto dos entes federados. (CARA, 2012, p. 258).

Ainda em relação à possibilidade de coordenação federativa, a posição de Arretche (2004) é de que tal capacidade está diretamente afetada pelo modo como estão estruturadas as relações federativas em políticas particulares. Nesse entendimento, distintas políticas sociais determinam variadas relações e níveis de autoridades, ao lado de desigual distribuição de funções quanto à formulação e execução dessas políticas, bem como na sua coordenação entre os níveis. Tomando como exemplo as políticas de saúde, educação fundamental e de habitação e saneamento, a autora demonstra que os papéis exercidos pelas unidades da Federação se alteram ao sabor da estrutura de cada política e dos instrumentos que estabelecem as relações entre eles. O entendimento de Costa (2010, p. 743) segue a mesma compreensão, e assinala que “[...] a capacidade do governo federal de coordenar políticas e/ou induzir Estados e Municípios a assumir sua execução depende também da configuração própria de cada setor”.

Este determinante no exercício de coordenação, para Arretche (2004), está vinculado ao papel histórico central ou secundário exercido pelo Governo Federal em cada política específica. Nas áreas onde atuou centralmente na gestão e financiamento, os esforços de coordenação têm um perfil marcado pelo controle administrativo, normativo e financeiro. Nas áreas onde sempre teve papel secundário, o controle tomaria outra configuração. Para a autora, o formato da gestão concentrada no Governo Federal produz muitas vantagens para as RIG’s e para o sucesso das políticas, porque possibilita maior coordenação dos objetivos

previstos, evitando conflitos e maior custo na implementação por força da ação dos vários níveis de governo, assim como a concentração do financiamento promove melhores resultados distributivos. A questão dos objetivos previstos, no entanto, aponta para a discussão do nível de colaboração no desenho desses objetivos, para que sejam perseguidos pelo conjunto no quadro de uma ação coordenada.

Nessa nova compreensão, o exercício da cooperação federativa é parte componente que não se limita à cooperação na execução, na condução e gestão de determinada política, por exemplo, mas se expressa na tomada de decisão e no exercício das funções de forma conjunta, como defende Araújo (2010b). A colaboração desejada não se processa das margens do sistema para o centro, do subnacional para o nacional, dos municípios para a União (ou dos estados para a União), numa perspectiva hierarquizada, mas se materializa como ação conjunta e articulada na assunção dos papéis governamentais de cada unidade federativa com um objetivo comum. Indica associação dos entes federados, participação e contribuição de cada um, entendimento e regulação entre os envolvidos (FREITAS, 2012). É nestes termos que se defende a constituição das relações federativas claras, seja no exercício das competências comuns, seja nas concorrentes.

Franzese (2010), considerando a matriz do “federalismo como pacto”, antes referida, evidencia a possibilidade de compreensão do adjetivo cooperativo como portador de uma relação não muito tranquila e amigável entre as esferas de governo, ao contrário do que supõe o nome. Na prática desse modelo, ‘cooperação’, segundo a autora, pode-se relacionar à obrigatoriedade de que os governos trabalhem juntos, não por opção, mas por força dos dispositivos constitucionais e pela dinâmica do desenho federativo. É neste sentido que a autora, citando Grodzins (1966), atesta a possibilidade de se evidenciar uma ‘cooperação coercitiva’, não baseada em relações pactuantes, ou uma ‘cooperação antagônica’, nas quais os governos trabalham juntos, porém, muitas vezes, perseguindo distintos objetivos. Com essa feição, o perfil de cooperação deixa transparecer a ideia de que tais relações se assentam em exercícios de negociação nos quais se manifestam antagonismos e competição.

Essa relação, que é pactuante mas mantêm lutas internas, e se faz assim, ora antagônica, ora coercitiva, é própria do pacto, segundo Morresi (2006), que se mostra como ideia que parece se ocupar, de modo geral, da concordância, do acordo pacífico, mas que não implica a negação superadora do conflito. Com base no autor, pode-se dizer que a ocultação do conflito no pacto permite, por um lado, a legitimação da ação conjunta, colaborativa, por assim dizer, entre as partes pactuantes, e, por outro, evidencia, por vezes, um processo de renegação, onde o perdedor/pactuante internaliza a subordinação como se fosse decisão sua.

Nesse sentido, afirma-se neste estudo que a presença do modelo cooperativo na execução das políticas induzidas pode ser tida como veículo de subordinação de um ente ao outro por meio do pacto federativo e de suas nuanças colaborativas.

A colaboração entre os entes federados, entretanto, sugere novos pactos. No caso brasileiro, segundo Camargo (2001), a firmação desses pactos ainda depende das tensões mal resolvidas no campo das relações intergovernamentais e da dificuldade de, no federalismo brasileiro atual, por em funcionamento “[...] um pacto no qual todas as partes sejam vencedoras, encontrando cada uma o seu verdadeiro lugar na distribuição dos recursos e competências na realização de objetivos comuns”. (CAMARGO, 2001, p. 73). Os obstáculos das relações intergovernamentais equilibradas num federalismo de cooperação residem, assim, na elaboração dessa perspectiva de pacto. Como bem assinala Abrucio e Costa (1998, p. 19), “[...] o problema básico da questão federativa é encontrar o desenho institucional adequado à resolução dos conflitos entre os níveis de governo, sem destruir a autonomia de cada ente e a conflituosidade inerente aos pactos federativos”.

Acredita-se, junto com Abrucio (2001), que a cooperação não significa a imposição unilateral de ações conjuntas, evidenciando mais subordinação do que parceria entre os entes federados. O pacto cooperativo, desse modo, não pode ser compreendido e efetivado como instrumento para escamotear o conflito, mantendo relações de domínio de um pactuante sobre o outro e determinando ganhadores e perdedores; tampouco gerando cooperações forçosas de uma unidade federativa com a outra. No âmbito da política e gestão da educação, encontrar o papel de cada um no contexto da efetivação de objetivos comuns parece ser o melhor caminho para o desafio da cooperação.

A cooperação é necessária, de acordo com Abrucio (2001), dada sua capacidade de fortalecer os laços constitutivos da Federação e pela natureza compartilhada das políticas públicas em Estados sob esse regime. Neste sentido, as práticas de cooperação alicerçadas permitem aperfeiçoar a utilização dos recursos comuns, auxiliar os governos menos capacitados ou mais pobres na realização de algumas tarefas, além de permitir o ataque a comportamentos financeiros predatórios e de possibilitar acesso a informações sobre experiências exitosas no âmbito da administração. O modelo cooperativo contribui também para aumentar a esperança no que se refere à efetivação de maior simetria entre os entes territoriais, considerada como fator determinante no equilíbrio da Federação (ABRUCIO, 2005). De modo geral, como assinalam Souza (2005) e Araújo (2010a), a possibilidade de alcance do objetivo do federalismo cooperativo está comprometida por essa assimetria revelada nas desiguais capacidades (técnicas, financeiras) dos entes subnacionais de

implementarem políticas e na ausência de mecanismos constitucionais e institucionais que promovam a cooperação. Essas condições induzem à constituição de relações mais aproximadas entre o nível nacional e o subnacional para criar oportunidades de controle mútuo e ensejar a intervenção dos agentes locais nos mecanismos de cooperação.

No sentido da organização de mecanismos cooperativos, entende-se que estes compreendem três dispositivos importantes - intervenção, negociação e compartilhamento. Intervenção no sentido da atuação mais apropriada da coordenação da União nas várias atuações subnacionais, das relações entre a União e estes, bem como entre estados e municípios; negociação com vistas a estabelecer espaços e condições para os consensos entre interesses e para os acordos entre os entes federados em relação às responsabilidades com determinadas política em suas esferas específicas; e compartilhamento naquilo que se refere à necessidade democrática da participação dos sujeitos e das instituições envolvidas nos processos decisórios de elaboração dos objetivos e de execução das políticas. Colaboração, nesse formato, passa a incorporar outros sentidos, transpondo a execução, assume a forma de práticas de participação na criação, de interposição decisória nos destinos das políticas e nas suas formas de materialização e de tomada de posição concreta na sua execução nas unidades governamentais. Com esse entendimento, a compreensão de coordenação federativa e de operacionalização do regime de colaboração altera-se e revela-se complexa, mediante a autonomia e a interdependência dos entes (COSTA, 2008).

Distinguindo-se da maioria dos autores, a exemplo de Abrucio (2005, 2010) e Araújo (2010a, 2010b), a análise da CNTE (Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação) apresenta separação entre “colaboração” e “cooperação”. Para a CNTE, “[...] a diferença entre Regime de ‘Colaboração’ e de ‘Cooperação’ refere-se à forma pela qual as políticas educacionais se articulam entre os sistemas de ensino” (CNTE, 2013, p. 35) - (Grifos do autor). Para a entidade, a LDB, ao eleger o regime de colaboração como forma de articulação dos sistemas, tornou isso possível somente no âmbito das decisões do Governo, pelo princípio da adesão voluntária. O regime de cooperação, por outro lado, é entendido como pautado na institucionalização das relações entre sistemas, independentemente de ações de governos. Seria a forma usada pela Constituição para implementar as políticas educacionais no plano de Estado (CNTE, 2013).

Neste sentido, evidencia-se que há variados entendimentos, e é a ideia de regime de colaboração que deve ser mais levada em consideração na criação de mecanismos cooperativos. Exemplo desses entendimentos aparece, segundo Araújo (2010b), na imprecisão normativa sobre “normas de cooperação/normas de colaboração” e de “formas de

colaboração” nas políticas educacionais brasileiras, que, conforme a autora, são erroneamente reconhecidas pelo Governo Federal como avanços do regime de colaboração. Discordando dessa visão, Araújo (2010b, p. 239) chama esses instrumentos normativos de minipactos, porque “[...] não regulamentam a matéria (o regime de colaboração), mas estabeleceram ‘formas de colaboração’ para estreitar as obrigações dos entes federados na oferta educacional”. Para a autora em tela

[...] o regime de colaboração é um instituto jurídico e administrativo, que abrange os aspectos mais gerais de uma política pública. É o que objetiva o parágrafo único do art. 23 da CF/88. Formas de colaboração seriam aspectos mais pontuais da política educacional (por exemplo, as formas de colaboração entre estados e municípios no oferecimento do transporte escolar), como objetiva o art. 211 § 4º da CF/88. (ARAÚJO, 2010b, p. 241, nota 5).

A complexidade da tarefa de fixar normas para a cooperação entre a União, estados e municípios foi amenizada, segundo Saviani (2011), pela introdução de nova redação ao Artigo 23 da Constituição Federal por via da Emenda nº 53, de 19 de Dezembro de 2006, regulamentada pela Lei nº 11.494/2007, proporcionando a possibilidade de regulamentação do regime de colaboração na forma de leis especificas. Esta alteração normativa, malgrado esforços anteriores46_{, não aparece como instrumento de clareamento dos limites e das}

responsabilidades nessa colaboração. Não definir o regime de colaboração apresenta-se como significativo entrave aos processos de coordenação e de cooperação intergovernamental. Como explica Araújo (2010a, p. 758),

Os contornos dos conflitos federativos no Brasil, por falta de regulamentação do regime de colaboração, se tornaram ainda mais complexos e assumiram duas dimensões: uma vertical e outra horizontal. A vertical se traduz na atitude defensiva do governo federal ou livrando-se de encargos com extinção de sua intervenção, ou incentivando programas de descentralização, nos quais assume postura de fiscalizador dos processos. A dimensão vertical dos conflitos federativos no Brasil também pode ser tipificada mediante a ação competitiva e predatória dos entes federados (estados e municípios) na disputa com o governo federal por recursos, gerando agenda de demandas segmentadas e fragmentadas que só agravam os conflitos.

46 _{A Emenda nº 14/1996, em seu Art. 3º, redefiniu anteriormente o Art. 211 da Constituição Federal, dando}

destaque à atribuição de níveis de atuação dos entes federados e a indicação das formas de colaboração necessárias. A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996), por sua vez, aponta em seus Art. 9, 10º e 11º, as responsabilidades em matéria educacional dos entes federados, constituindo-se assim um esforço em elaboração ainda insuficiente.

No sentido do desvelamento da ideia de coordenação intergovernamental e da operacionalização do regime de colaboração, acredita-se ser necessário estabelecer, como postula Araújo (2010a), justa distribuição de poder, autoridade e recursos entre os entes federados, com independência e interpenetração dos níveis de governos e sem prejuízo para o projeto de desenvolvimento nacional, no qual um dos elementos é a educação.

O aspecto da distribuição de poder, e de poder decisório, traz em seu interior a discussão da assimetria/simetria entre os entes constitutivos da Federação. Divisão de poder entre esferas sob a arregimentação de uma Carta Constitucional e de princípios de autonomia e de interdependência entre estas unidades são características essenciais do federalismo, segundo Sano (2008). As particularidades e especificidades das relações intergovernamentais estão estabelecidas na maior ou menor concentração de poder, entre outros componentes. Variadas instâncias de poder, deste modo, refletem em formas peculiares de relações. Discutindo o tema da relação intergovernamental e do poder no modelo matricial de Elazar (1987), Sano (2008) exprime a ideia de que a partilha de poder no federalismo se manifesta hipoteticamente distribuída e pode se efetivar ante as disparidades e singularidades das unidades, marcadas por cargas diferentes, arenas diversas e propósitos distintos47_.

Souza (2005) analisa o tema da distribuição do poder entre os entes federados com arrimo em variadas correntes em relação ao período da redemocratização do qual se parte neste estudo, e conclui assinalando perspectivas discordantes. Segundo ela, na primeira perspectiva, atribui-se aos estados e aos seus interesses o domínio na Federação brasileira. Nesta visão, figura a atuação dos governadores estaduais no exercício de seu poder informal junto aos parlamentares de seus estados no Congresso Nacional, evidenciando a supremacia dos interesses estaduais nessa relação.

Na segunda perspectiva, a divisão de poder encontra-se fragmentada em vários centros, com capacidades desiguais e competindo entre si, partilhando decisões em assuntos de seus interesses, especialmente nas relações entre estados e União. De modo geral, considerando aqui apenas as relações entre a União e os estados, a autora conclui pela ideia de que “[...] os poderes executivos das duas esferas governamentais não eram nem são atores passivos e que a divisão de poder dentro da federação brasileira sinaliza a existência de conflitos e negociações em torno dos interesses dos entes federados”. (SOUZA, 2005, p. 113). É por essa característica que esta atesta que o caso do Brasil vem reforçar a visão de que o

47 _{Abrucio (2001) acentua a multiplicidade de centros de poder do federalismo, considerando esse componente}

como aspecto fundamental que distingue o Estado Federativo da possibilidade de um Estado unitário, estruturalmente constituído por uma linha hierárquica clara e piramidal de poder.

regime federativo como forma de divisão territorial de poder, é um mecanismo de acomodação de conflitos, muito mais do que esforços de harmonização das relações intergovernamentais (SOUZA, 1997).

Na terceira perspectiva, Souza (2005) percebe, no tratamento das relações de poder relativas ao terceiro ente da Federação brasileira, outros argumentos que defendem a prevalência desta unidade na distribuição de poder. Segundo tal visão, os municípios, com a expansão de sua autonomia no decurso da história, aparecem como favorecidos na divisão de poder entre as esferas. Esse pensamento está relacionado à constituição do Município no âmbito brasileiro, na qual se apresenta como local de materialização das iniciativas estaduais e federais e como espaço de concessão de liberdade decisória para a efetivação de políticas (ROMÃO, 2010). Para Azevedo (2011), o poder local e as municipalidades continuam a assumir grande centralidade como opção aos padrões precários da gestão de políticas sociais.