Class, education and independence

O entendimento é de que autonomia não é ideia unívoca, tampouco consensual (ALBUQUERQUE, M. G., 2005), e, por conta dessa compreensão preliminar, opta-se nesta seção por uma abordagem que explicite o tema, pondo em relevo a que se refere essa prática e qual o grau que ela pode alcançar se compreendida considerando a atuação do Município no desenho do jogo federativo, tema que é lastro das análises desenvolvidas neste estudo. Para isso, o texto que segue aborda, na primeira parte, os sentidos do termo em diversas condições, para, em seguida, aplicar esses entendimentos como atributo do Município.

O conceito de autonomia que se requer para os entes locais somente se pode explicar, segundo Estrada (2005), quando referentes a territórios específicos em um contexto constitucional determinado. Daí concluir que ela é uma autonomia específica, tornando difícil desenhar um conceito de autonomia que sirva como referência mais ampla. É neste sentido que esse autor, em estudo comparado dos casos espanhol e mexicano, discute de forma

pormenorizada as origens dos municípios e a constituição de sua autonomia em correntes históricas e políticas diversas71_.

Conforme o autor, há origens doutrinárias que se apresentam como explicativas para definir autonomia como o primeiro atributo do Município72_{. Os sentidos de autonomia}

relatados pelo autor são explicitados primeiro na expressão “pouvoir municipal”, onde há a existência de um poder municipal com atribuições próprias e específicas. Nesse sentido, o poder do Município era original e surgia como algo compatível com a soberania, já que o poder local se encarregaria de assuntos estritamente locais da comunidade. A segunda, no termo snlbstvnrwaltung (vocábulo alemão que provém das palavras stnlbst - próprio e vnrwaltung – administração) está associada à compreensão de autoadministração e autogoverno e concedendo aos municípios direitos fundamentais, entre os quais o direito de elegerem seus representantes e seu presidente, bem como da administração de suas competências comunais. De acordo com Estrada (2005), nessa visão, o Município é o mais característico dos corpos de snlbstvnrwaltung, um autêntico espaço de autogoverno. Outro sentido que toma autonomia municipal está relacionado à “doutrina da descentralização”, e se refere, segundo o autor, a buscar, mediante a eleição de representantes locais, a autonomia na administração dos assuntos próprios, comumente limitada e supervisionada de acordo com as leis pelo Poder Central. Por fim, autonomia é explicada pelo autor como associada ao conceito de local snlf-govnrnmnnt, e tem por base a representatividade-responsabilidade das autoridades locais mediante os eleitores, a autonomia para a decisão, gestão, organização e financiamento de caráter local, permanecendo, no entanto, subordinado ao Parlamento e ao controle do Governo Central estabelecidos na legislação. Pode-se dizer que, aliado ao sentido etimológico de autonomia estabelecido por Estrada (2005) (autos – próprio; nomos - Lei) – como possibilidade de se dar normas a si mesmo, o entendimento de autonomia municipal que nos chega de sua gênese constitutiva traz uma mescla das doutrinas há pouco referenciadas.

Depreendem-se desses pressupostos duas linhas claras como componentes possíveis do entendimento de autonomia municipal: uma está inscrita nas duas primeiras visões, nas quais o reconhecimento de autonomia se traduz no pensamento de governo próprio, onde não se estabelecem situações relacionais claras com outras instâncias, minimizando dependências

71 _{Estrada (2005) descreve a origem do Município com base em diferentes correntes explicativas, a saber, 1) a}

jusnaturalista, 2) a corrente da escola jurídica espanhola, 3) a corrente étnico-cultural, 4) a corrente positivista e 5) a corrente eclética. Para detalhes dessa classificação e seus significados, ver o texto do autor.

72 _{Os sentidos de autonomia são explicitados pelo autor nas experiências históricas da Revolução Francesa}

(1789), da doutrina germânica encabeçada por Karl von und zun Stein, sobretudo relacionada à formulação liberal do princípio de snlbstvnrwaltung, da doutrina da descentralização originárias da reivindicação de antigas regiões e do snlf-govnrnmnnt, desenvolvida na Grã-Bretanha, no século XIX, por Joshua Toulmin Smith.

e controle externo. Nesta acepção, incide em aproximações ao que se entende atualmente como “municipalismo autárquico”, sentido que difere das expressões das demandas por autonomia local e das lutas municipalistas desde os anos 1940, como visto por Araújo (2010c); outra se apresenta assentada nas duas últimas doutrinas e, nestas, a noção de autonomia traz o componente relacional, de ser autônomo em relação a algo ou alguém, transparecendo, nesse caso, o entendimento de autonomia regulada externamente. Neste âmbito, autonomia municipal pressupõe relacionamento entre agentes do governo, sejam pessoas, sejam instituições. É um entendimento que toma rumo diferente da primeira, ensejando identificação com elementos federalistas, como os dispositivos contratuais e pactuantes. Por essas noções primárias, no universo da relação entre governos centrais e locais, autonomia se vincula a relações intergovernamentais, porque, se por um lado ela é entendida como espaço para práticas de autogestão, por outro, também, não se pode ter sua compreensão alheia à necessidade de espaços para relações com outras instâncias imbricadas no governo.

Na análise da ideia de autonomia defendida por Barroso (2008), pode-se encontrar o alinhamento de sua elaboração com vários componentes das doutrinas apresentadas há instantes por Estrada (2005). Essa asserção pode ser vista no que o autor explicita como conceituação do termo:

O conceito de autonomia está etimologicamente ligado à ideia de autogovnrno, isto é, a faculdade que os indivíduos (ou as organizações) têm de se rngnrnm por rngras próprias. Contudo, se autonomia pressupõe a libnrdadn (n capacidadn) dn dncidir, ela não se confunde com a independência. A autonomia é um concnito rnlacional (somos sempre autônomos de alguém ou de alguma coisa) pelo que a sua ação se exerce sempre num contexto de interdependência e num sistema de relações. A autonomia é também um conceito que exprime sempre um cnrto grau dn rnlatividadn: somos mais, ou menos autônomos em relação a umas coisas e não o ser em relação a outras. A autonomia é, então, uma mannira dn gnrir, orientar as diversas dependências em que os indivíduos e os grupos se encontram no seu meio biológico ou social, dn acordo com suas próprias lnis. (BARROSO, 2008, p, 16). (Grifou-se).

Manifestam-se no interior dessas acepções as principais referências à compreensão do que seja a autonomia, onde se evidenciam, concomitantemente, a defesa da autogestão, a ação controlada por algo ou alguém, a necessidade de nortes legais que conduzam e a dimensão relacional, fazendo crer que o conceito abarca essas possibilidades de forma integrada. Considera-se na definição de Barroso (2008) a menção ao grau relativo de autonomia, em função do controle externo em relação a quem se tem autonomia ou não.

Ao discutir a autonomia no plano da escola, Barroso (2008) atesta a possibilidade da dimensão relacional requerida se exprimir de formas diversas na prática73_{. Primeiro, podem}

apresentar traços de heteronomia, situação na qual os agentes da gestão se encontram totalmente dependentes da Administração Central, subordinando-se a suas decisões, ao ponto de constantemente solicitar orientações sobre o que fazer e como fazer. Segundo, podem se instalar numa relação de anomia, onde não há normas claras e orientadoras para reger as relações entre as instâncias, tampouco a gestão se propõe organizá-las de forma coletiva. Terceiro, podem ter uma relação de autonomia, que se caracteriza pela exploração de todos os espaços de autonomia consagrados, mesmo que de forma simbólica. No último caso, o autor lembra as possíveis práticas de autonomias clandestinas, quando os órgãos exercem autonomia via infidelidades, contornando os preceitos legais que impedem ou dificultam a tomada de decisão em setores estratégicos de ação. Esse risco se configura, seja na escola em relação ao seu órgão superior, seja no plano de entes municipais em relação aos demais.

Estudos de Martins (2002a, 2002b) trazem a elaboração do conceito de autonomia na perspectiva dos movimentos sociais, sob o prisma filosófico e de autogestão na educação. No âmbito político, a autonomia aparece como articulada à constituição da democracia, e nela integrada a ideia de liberdade e de participação dos agentes e dos grupos, portanto, individual e coletivamente, na decisão institucional em diferentes campos. É nesse sentido que a autora sinaliza para o que chama de “movimentos participacionistas e autonomistas”, querendo referir-se ao processo de evolução que a ideia vai tomando no plano das lutas dos movimentos políticos e sociais. O tratamento do conceito em relação a essa dimensão incorpora mais fortemente o teor de autogestão, assumindo a expressão “autogestionária”, no dizer da autora (MARTINS, 2002b). É neste sentido que apresenta sua compreensão, assinalando que

[...] o conceito de autonomia aparece na literatura acadêmica, em alguns casos vinculado à ideia de participação social e, em outros, vinculado à ideia de ampliação da participação política no que tange a questões de descentralização e desconcentração de poder. (MARTINS, 2002a, p. 208).

Nessa perspectiva de conceito relacionado ao campo da participação política, o sentido de autonomia que se faz com base em movimentos sociais e políticos de cunho participacionista que emergem no contexto social de estruturação do sistema de exploração capitalista, desde o século XIX, e mais profundamente no século XX, está vinculado ao emprego de forças na contestação do modelo de administração taylorista/fordista, em especial

ao processo de separação entre concepção e execução, que mantêm as relações permanentes de subordinação e não de autogoverno. Neste contexto, conforme a autora, a autonomia requerida assume o sentido de paradigma que orienta os movimentos dos trabalhadores na efetivação de práticas que se apresentem como contraposições aos antagonismos específicos das relações de produção, que se expressam na divisão entre trabalho manual e intelectual, entre quem decide e quem executa, entre quem dirige e quem é dirigido. São reconhecidas, assim, como “lutas autogestionárias” no sentido de romper com as estruturas tradicionais e procurar instalar um novo modo de organização social. Autogestão aqui é entendida como participação e controle pelos sujeitos, e não somente participação nas decisões, que aparece entendido como cogestão. Seguindo essa forma de analisar, põem-se no patamar democrático as concepções de descentralização, participação e autonomia, como práticas quase sinônimas. De acordo com Martins (2001) e Souza (2008a), no plano da educação e da gestão da escola, considerando as argumentações e reformas nas políticas educacionais vigentes desde os anos 1980, confunde-se concessão de autonomia com descentralização e desconcentração ou como etapa subsequente aos processos descentralizadores. Neste sentido, “[...] o conceito de autonomia encontra-se reduzido à redefinição de procedimentos administrativos e financeiros da rede de escolas, com ampliação de encargos e responsabilidades para elas” (MARTINS, 2002a, p. 231), sem atribuir às instituições educativas o poder integral de definições das decisões administrativas e pedagógicas. Concordando nesse tema, Albuquerque, M. G. (2005) assinala que o plano local, entendido como a escola e o Município, no panorama de reformas do Estado e da perspectiva gerencial de gestão, se faz hoje locus privilegiado no sentido da autonomia e descentralização operacional das políticas induzidas. Isso traz a ideia de autogestão como ausente, em especial porque, “[...] as experiências autogestionárias em educação esbarraram nos limites da normatização externa da própria área e pelas relações sociais gerais que impregnam a dinâmica de funcionamento das sociedades”. (MARTINS, 2002a, p. 230).

As inter-relações das concepções e trajetórias demonstradas acima ensejam a compreensão de autonomia como se referindo a práticas de natureza individual e coletiva (e, portanto, relacionais), como exercício de delegação de poderes ou de assunção própria de poder (representativa ou direta), de intervenção nos processos de decisão e de controle (participacionista, democrática), de oportunidade para a formulação e gestão do próprio projeto (autogestionária), de experiência de tomar para si as tarefas (descentralizada), para falar de algumas das nuanças.

Encerrando essa parte de elaboração mais conceitual, pode-se concluir que existem autonomias instaladas de formas singulares, em espaços relacionais distintos, e, nestes espaços, os variados formatos se explicitam. A escola, o Município, os sindicatos, os movimentos sociais, as instâncias governamentais, entre outros, estabelecem em sua trajetória autonomias que lhes são particulares, em razão das suas especificidades.

As diversas formas de dar sentido à autonomia compõem, então, o universo léxico na clarificação desse conceito e dessa ação como “atributo do município” (Estrada, 2005). De fato, considerando este atributo de ente autônomo e as nuanças apresentadas, as questões que conflituam com o exercício prático da autonomia municipal estão sempre expressos na decisão de distribuir poder ou não. Autogoverno ou governo compartilhado é ponto relativo à cessão de poder, seja para que uma organização assuma sua condução, seja para que concorde em receber parcelas do poder.

Na área do arranjo federativo, autogoverno e compartilhamento, assim articulados, se mostram como princípios fundamentais das relações intergovernamentais. Assim, autonomia é componente do federalismo, e, em especial, do federalismo brasileiro de caráter tridimensional, como abordado na literatura. Autonomia municipal torna-se elemento-base dessa relação e das possibilidades de autogoverno sob os laços da unidade nacional. De acordo com Martins (2011), no decorrer histórico que vai do Império à República, e dessa até o momento de redemocratização e da proclamação da Constituição cidadã de 1988, nunca se considerou a autonomia questão federativa. No caso do Município, confirma o autor, somente com origem nesse evento, os elementos constituintes da autonomia - autogoverno, autolegislação e autoadministração74 _{- foram atribuídos ao Município. Referindo-se à medida}

que tais elementos se concretizaram no ambiente federativo brasileiro, Martins (2011, p. 107) atesta que,

Ao verificar o processo de autonomia pela esfera municipal, culminando com a sua promoção a ente pleno da federação, constata-se que, em cada momento de desenvolvimento da Federação, concretizaram-se a autonomia municipal em todas as dimensões apontadas (autogoverno, autolegislação, autoadministração) e foi atingido um modelo institucional que, ao reconhecer o município como ente pleno, tornou mais próxima a perspectiva de harmonia e de cooperação para o alcance dos objetivos da República Federativa.

74 _{No campo do Direito Constitucional, Alves (2004) citando Silva (1998) exprime a autonomia municipal em}

quatro capacidades: de auto-organização, de autogoverno, normativa própria (autolegislação) e de administração própria, que se aproximam da classificação de Martins (2011).

Por essa afirmação, entende-se que o êxito federativo está determinado pelo alcance, pelas unidades subnacionais, em especial pelo Município, do nível de autonomia que possibilite pôr em efetivo exercício os elementos explicitados. Como, porém, os requeridos elementos estão mais próximos das referências doutrinais do pouvoir municipal e de snlbstvnrwaltung, fica ausente dessa discussão a dimensão relacional, que, em se tratando do quadro federativo, não pode ser menosprezada. Arrisca-se a dizer de forma complementar a Martins (2011), e apropriando-se do pensamento de Barroso (2008), que o quarto elemento constitutivo da autonomia municipal é o relacionamento mútuo, o compartilhamento, a atividade relacional.

Nessa dimensão, não se abrem frestas para a ideia de hierarquização, de subserviência das “esferas menores” em relação a outras “esferas maiores”, tampouco de pactos que mantenham “perdedores” e “ganhadores”. Ao contrário, nessa acepção, se estabelecem espaços para a cooperação na formulação e execução de políticas públicas. A cooperação e o compartilhamento dessa tarefa ou a assunção individualizada estão, pois, determinados na proporção da incorporação pelos entes federados, o Município especialmente, da autonomia como atividade relacional, por meio da qual se superam as situações de vivência de autonomia limitadas por práticas de heteronomia ou anomia e dos ranços do municipalismo de cunho não relacional e interdependente. Por essa razão, acredita- se que o fulcro relacional, de interdependência, garanta aos municípios estabelecer no âmbito de sua autonomia constitucional obstáculos aos arroubos municipalistas como visualizados nos moldes de municipalização dos anos 1980-1990, evitando atitudes atomizadas e predatórias, nas relações intergovernamentais.

Na dimensão relacional da autonomia, inscreve-se a liberdade da gestão municipal em elaborar o próprio projeto educacional como questão complexa. Essa possibilidade se mostra como se contrapondo à natureza relacional e encampando práticas de “municipalismo autárquico” desvirtuando o desenho federativo. Parece razoável afirmar que a autonomia como liberdade de formular e desenvolver a proposta educativa local (ALBUQUERQUE, M. G., 2005), a princípio, não tem a mesma acepção de assumir todas as políticas que lhe cabem, porque a primeira possibilidade tem as nuanças de autonomia autogestionária, e a segunda traz outra perspectiva, aquela que situa o ente municipal mais próximo de sua função federativa, assumindo competências próprias. No ambiente normativo da Constituição Federal, esse desafio esbarra no caráter concorrencial da distribuição das competências.

A polarização entre os movimentos de autogestão e de relacionamento entre unidades leva à retomada das ideias inicialmente expressas acerca da liberdade e da individualização na

discussão da autonomia municipal. Tais ideias originalmente pertencentes a campos antagônicos, neoliberalismo e democracia, considerando as análises de Martins (2002a; 2002b), incorporam funções e sentidos diferentes, com origem nas concepções assumidas. Infere-se, com base na autora, que a autonomia fundamentalmente não é um tema da individualização, mas da coletividade. Não é um atributo que atomiza pessoas e instituições, mas é um princípio que cria relações, gera integração na elaboração e desenvolvimento de projetos coletivos, mantendo a identidade dos sujeitos e órgãos. Neste plano, a liberdade se explicita como oportunidade para intervir e agir por esse aparato normativo originalmente coletivo e capaz de resguardar a identidade de cada unidade.

Esta perspectiva se distancia do pensamento neoliberal acerca de liberdade e individualização, que, sob as diretrizes mercadológicas, recriam as noções e práticas, dando à ideia de liberdade a nuança de desregulamentação e individualização. Com base nas ideias de Martins (2002a; 2002b), na esfera do econômico e das relações de produção, liberdade soa como antídoto antidemocrático e antiautônomo, como conceito e prática próprios do campo da democracia. A autonomia municipal, pelo menos mediante o arranjo federativo, não pode entrar pelo caminho da individualização e da liberdade pregada pelo mercado, porque ensejam o rompimento com a noção relacional, coletiva e democrática.

No cenário dessas relações interdependentes, pode-se dizer que a autonomia municipal se materializa como autogestão relacional, num esforço de assim conceituar um termo aproximativo de autonomia federativa assinalada por Martins (2011). Autogestão combinada com relacionamento federativo, como se defende, defronta entraves práticos historicamente atestados e teoricamente analisados. Mello (1996, p. 11), ao discutir os processos de descentralização para estados e municípios, atesta forte polarização em torno da questão. Segundo o autor,

[...] De um lado, estão aqueles que entendem o fortalecimento dos níveis subnacionais de governo como um processo virtuoso que não só robustece a democracia, como também produz uma maior eficiência alocativa no sistema de governo. A competição entre unidades federadas é vista como geradora de inovações no sistema público. De outro lado, estão aqueles para quem os estados e municípios são loci (sic) de clientelismo e ineficiência, sendo que sua autonomização representa fonte importante de ingovernabilidade. (Grifo do autor).

Traços dessa tendência de ingovernabilidade são apresentados também por Abrucio (2001) em relação à autonomia municipal. Para este, a autonomia no âmbito municipal não se manifesta como fácil, ensejando obstáculos como a dificuldade dos municípios de se sustentarem autonomamente, mesmo com o aporte de recursos federais, pelas grandes

desigualdades e heterogeneidades que o plano local exprime. Estas diferenças são apontadas pelo autor em relação a alguns aspectos determinantes: ao desnível dos governos locais no campo administrativo e político; aos quadros técnicos sem capacidades para formularem e conduzirem políticas; e à natureza reduzida das parcerias e cooperação no plano subnacional, que situam a tese da autonomia municipal dependente da (in) habilidade da gestão local.

A tese da fragilidade municipal para assumir sua condição autônoma, por um lado, e a comprovação empírica de seu poder de manobra, numa autonomia clandestina como denominada por Barroso (2008), por outro, são duas partes do mesmo jogo de relações que podem, em variados momentos políticos, se tornar hegemônicos, um ou outro. Nesse conflito, a autêntica autonomia municipal, na direção do fortalecimento da Federação e da identidade dos níveis subnacionais, aguarda oportunidade de manifestar-se. Por essa razão, a autogestão relacional é um tema não só da autonomia federativa, mas também da possível nova agenda do municipalismo brasileiro, da reedição da concepção constitucional de autonomia, da clara distribuição de competências (BARRETO e VIGEVANI, 2004).

Malgrado as mais de duas décadas da conquista da autonomia federativa pelos municípios, fica em aberto a discussão de como os municípios assumem, nas políticas de educação, posição autônoma. Sob o engessamento do marco legal que não lhes atribui papel formulador, a tarefa dos governos municipais pressupõe a existência de imbricações outras que não somente os traços teórico-práticos aqui evidenciados. De modo geral, há panoramas