Nos últimos anos, algumas iniciativas têm se levantado contra essa situação de plena desconsideração do comando constitucional do art. 54 e passado a buscar no Poder Judiciário uma resposta para a questão das incompatibilidades parlamentares. O canal institucional explorado por elas, no entanto, não é aquele que seria o foro próprio para tanto, segundo a literalidade do art. 55, § 2º, da Constituição. Por essa disposição normativa o locus para decidir a perda do mandato parlamentar é Casa a que pertence o congressista. Essas iniciativas, no entanto, têm buscado no judiciário uma solução, ainda que parcial, para o problema de inúmeros casos de incompatibilidades, as mais diversas e em todos os níveis de governo.
O Ministério Público, seja dos estados, seja o Federal, tem, ainda muito pontualmente, ajuizado ações civis públicas e ações de improbidade administrativa contra parlamentares que mantêm contratos com o poder público, que explorem serviços públicos mediante concessão, ou que acumulem indevidamente cargos, funções ou mandatos eletivos. Em alguns casos, principalmente no que concerne à cumulação de cargos ou mandatos, a iniciativa não tem logrado sucesso. Embora haja entendimento jurisprudencial assente em relação à vedação da referida cumulação, os tribunais têm entendido que a mera verificação do estado de incompatibilidade pelo exercício conjunto de mandato com cargo incompatível não configura ato de improbidade administrativa, ensejando essa situação a perda do mandato eletivo a ser decretada no foro próprio, que é a casa parlamentar. O STF, por exemplo, ao julgar os RE 723.303/SC, RE 601.139/SC e RE 639.772/SC, entendeu dessa forma, asseverando que a acumulação indevida de cargos em comissão com o mandato de vereador não configura ato de improbidade, a demandar julgamento político acerca da perda do mandato pela câmara municipal respectiva.
Um caso também digno de nota é o do Deputado Federal João Alberto Pizzolatti (PP/SC). Condenado por improbidade administrativa pela Justiça de Santa Catarina178, um dos
178 “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – (...) ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS – FRAUDE – DIRECIONAMENTO – CLÁUSULAS RESTRITIVAS DO CARÁTER COMPETITIVO DOS CERTAMES –
fundamentos da decisão era o fato de ele ser sócio de pessoa jurídica que contratou com o poder
OBJETO CONTRATUAL IMPRECISO – SUPERFATURAMENTO DOS PREÇOS PRATICADOS – MÁ-FÉ DA CONTRATADA – VÍNCULO POLÍTICO EXISTENTE ENTRE OS ENVOLVIDOS – LESÃO AO ERÁRIO CONFIGURADA. Constituem atos de improbidade administrativa insculpidos no art. 10, da Lei n. 8.429/92, as condutas dos agentes que, em conluio, promovem expedientes, tais quais, o desdobramento de despesas, a escolha da modalidade licitatória mais simples, a estipulação de objeto contratual impreciso e superfaturamento de preços, a fim de consagrar vencedora em licitações e, principalmente, facilitar o proveito patrimonial de empresa da qual aliado político é sócio-cotista. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRÁTICA DE IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS – CERTAMES SUCESSIVOS – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA – PRESSUPOSTO DE FATO AUTORIZADOR DA DEFLAGRAÇÃO – NECESSIDADE DO MISTER EXECUTADO PELO PARTICULAR – INOCORRÊNCIA – TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. O motivo é a circunstância de fato que autoriza o agente público a praticar determinado ato administrativo. Consubstancia, por conseguinte, uma situação do mundo empírico que deve ser levada em consideração para o agir da Administração. Com efeito, quando inexiste previsão legal, o agente tem liberdade de escolha do pressuposto em vista do qual o editará. Contudo, à luz da teoria dos motivos determinantes, se sua atuação embasar-se na ocorrência de determinada situação, a validade do ato dependerá da consumação do motivo que houver sido veiculado. Vislumbra-se, in casu, que os serviços prestados pela empresa apelante eram absolutamente despiciendos, eis que já eram executados por servidores da Prefeitura Municipal. Desse modo, conclui-se que o motivo que invocado pelos alcaides para a deflagração dos certames era inexistente, fato que permite a invalidação dos procedimentos pelo Poder Judiciário. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LICITAÇÃO – DESVIO DE FINALIDADE – ANULAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – EFEITOS EX TUNC – DEVOLUÇÃO INTEGRAL DOS VALORES PERCEBIDOS – POSSIBILIDADE – MÁ-FÉ COMPROVADA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E MORALIDADE – ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DO MUNICÍPIO – INOCORRÊNCIA. O princípio da vedação do locupletamento ilícito, cujo teor tem suas raízes na eqüidade e na ética, não pode ser invocado por quem celebrou avença com a Município violando os preceitos mais comezinhos da Administração Pública, agindo, por conseguinte, imbuído de comprovada má-fé. Nessa última hipótese, a devolução integral dos valores percebidos em virtude do contrato é medida que se impõe, já que a anulação do acordo opera efeitos ex tunc. Vislumbrar outro norte seria tornar legítimo o constante descumprimento dos princípios da juridicidade e da moralidade, fazendo com que sejam sistematicamente suscitados os possíveis benefícios auferidos pelo ente público, o que relegaria a infringência dos vetores básicos da probidade a plano secundário. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DEPUTADO FEDERAL – SÓCIO-COTISTA – EMPRESA QUE FIRMA CONTRATO COM PODER PÚBLICO – AVENÇA DESTITUÍDA DE CARÁTER UNIFORME – INCOMPATIBILIDADE NEGOCIAL – INCIDÊNCIA – DICÇÃO DO ART. 54, I, “a”, DA CARTA MAGNA. Consoante pontifica o art. 54, I, “a”, da Lei Maior, a incompatibilidade negocial se reveste de utilidade para permitir que a legislatura seja levada a efeito sem percalços, embaraços e tropeços. Evita, portanto, que a condição do parlamentar e, mormente, a sua força política, influencie na celebração de contratos com o Poder Público. Destarte, não haveria lógica cingir o comando proibitivo exclusivamente aos sócios com poderes de gerência, uma vez que, assim como os administradores, os cotistas auferem lucros com a prosperidade da pessoa jurídica da qual fazem parte. CONDUTAS ÍMPROBAS – SUBSUNÇÃO AOS ARTS. 10 E 11, DA LEI N. 8.429/92 – CUMULAÇÃO DAS SANÇÕES – IMPOSSIBILIDADE – BIS IN IDEM. Como é cediço, as reprimendas oriundas da prática de infrações que atentam contra os princípios da Administração Pública só têm assento quando estas forem perpetradas isoladamente, ou seja, quando não se subsumirem à tipificação definida nos arts. 9º e 10, da Lei n. 8.429/92. Caso contrário, inevitavelmente, qualquer um dos ilícitos esculpidos nos citados dispositivos legais implicaria o enquadramento também no art. 11, já que toda conduta ímproba redunda na violação dos deveres de honestidade, legalidade e probidade. PARLAMENTAR – PERDA DO MANDATO ELETIVO – DECRETAÇÃO PELA SENTENÇA A QUO – ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS – ATO VINCULADO E MERAMENTE DECLARATÓRIO DA RESPECTIVA MESA – IRREGULARIDADE – AFASTAMENTO DA REPRIMENDA. A extinção de mandato eletivo é atribuição exclusiva da Câmara, muito embora tenha - nas condenações judiciais pela prática de atos ímprobos que determinem a suspensão dos direitos políticos, tal qual a presente - natureza vinculada e cunho meramente declaratório. No entanto, a simples circunstância de a autoridade judicial ter imposto a sanção em apreço não tem condão de, por si só, contaminar de eiva a totalidade do julgado. Trata-se, por conseguinte, de irregularidade, sanável neste grau de jurisdição”. Disponível em https://esaj.tjsc.jus.br/cposgtj/search.do?conversationId=&paginaConsulta=1&cbPesquisa=NUMPROC&tipoNu Processo=SAJ&numeroDigitoAnoUnificado=&foroNumeroUnificado=&dePesquisaNuUnificado=&dePesquisa =2006.011311-6&uuidCaptcha=sajcaptcha_83fa16febb4f4e0d8ac6f7c41ffd274b&pbEnviar=Pesquisar. Acesso em 15-12-2016.
público, no caso com o Município de Pomerode/SC. Presumiu-se nas instâncias ordinárias que ele usou sua “força política” e seu prestígio para conseguir a celebração do contrato. Houve recurso ao STF (RE 640.466 AgR/DF179); mas, infelizmente, por uma questão processual, a
Corte não enfrentou a tese de que configuraria ato de improbidade administrativa violação ao art. 54, I, da Constituição e, por via de consequência, aos princípios constitucionais correspondentes, a conduta de um parlamentar, por meio de pessoas jurídica da qual detém parte do capital, contratar com o poder público. A razão para o não conhecimento do recurso era de que a condenação possuía outros fundamentos autônomos e suficientes para tal desfecho, os quais não teriam sido atacados naquela via recursal extraordinária. A defesa sustentou a tese, aparentemente acertada, aos menos em um primeiro momento de análise, de que a competência para aferir a ocorrência da violação ao art. 54 da Constituição seria privativa do Plenário da Câmara dos Deputados.
Algo parecido sucedeu no julgamento da Ação Penal n. 530/MS no STF180. Naquele
julgado o réu, que era deputado federal, foi considerado culpado por falsificar contrato social de empresa detentora de permissão para explorar serviço de radiodifusão sonora em frequência modulada – FM. O interessante é que a falsificação, na opinião da Corte, visava justamente ocultar a condição de sócio e controlador do parlamentar, que aliás teria tomado assento na reunião da Comissão de Ciência e Tecnologia, competente nos termos regimentais para apreciar conclusivamente o ato de outorga feito pelo Poder Executivo181, que aprovou a permissão em
questão. Nesse julgamento, alguns ministros do STF, notadamente a relatora, Ministra Rosa Weber, e o Ministro Luís Roberto Barroso, obter dictum, reconheceram a inconstitucionalidade da situação de parlamentar ser detentor de quotas de sociedade permissionária dos serviços
179 RE 640466 AgR/DF, Relator: Ministro Roberto Barroso, DJe-207 de 21/10/2014. Decisão monocrática que
negou seguinte do Recurso Extraordinário encontra-se disponível em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE%24%2ESCLA%2E+E+640466 %2ENUME%2E%29+NAO+S%2EPRES%2E&base=baseMonocraticas&url=http://tinyurl.com/a7qmklt. Acesso em 05-03-2017.
180 Acórdão da Ação Penal n. 530 – Mato Grosso do Sul; Relatora: Min. ROSA WEBER; Relator p/ Acórdão:
Min. ROBERTO BARROSO; Julgamento: 09/09/2014; Órgão Julgador: Primeira Turma do STF; Publicação DJe- 225, de 17-11-2014; republicação DJe-250 de 19-12-2014. Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=7516225. Acesso em 28-12-2016
181 Essa é a prática naquela casa congressual desde a aprovação pelo Plenário da Câmara dos Deputados do Parecer
n. 9, de 1990, do relator designado para falar em nome da CCJC, Deputado Nelson Jobim, que respondeu à consulta constante do Ofício GP-0/2634/89. Em que pese a Constituição determinar o quórum qualificado de dois quintos para a rejeição dos atos de concessão ou renovação das outorgas de radiodifusão, nesse parecer a Casa entendeu que a matéria pode tramitar conclusivamente, isto é, sem ser apreciado pelo Plenário. Disponível em http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-
permanentes/cctci/documentos/legislacao.html/parecer9.html. Acesso em 08-03-2017. No Senado havia também um parecer dando lastro para essa prática (Parecer n. 34, de 2003, da CCJC), que posteriormente foi objeto de um projeto de resolução que, aprovado, acabou levando à incorporação do entendimento ao texto do Regimento Interno do Senado Federal (inciso III do art. 91 do RISF).
públicos de radiodifusão, assinalando, ambos, os efeitos deletérios de tal situação para a democracia. Restou prejudicada a condenação, entretanto, em virtude do reconhecimento da “extinção da punibilidade dos acusados, em face da prescrição da pretensão punitiva, baseada nas penas em concreto”182.
Antes disso, em julho de 2007, a Procuradoria da República no Distrito Federal (PRDF/MPF/DF) propôs diversas ações civis públicas em que se pleiteava a anulação de cinco outorgas de rádio e de televisão dos então Deputados Federais Nelson Proença (PPS/RS), Corauci Sobrinho (DEM/SP), João Batista (PP/SP), João Mendes de Jesus (Sem Partido/RJ) e Wanderval Santos (PR/SP). A razão apontada para a nulidade da aprovação dos atos de outorga pelo Poder Legislativo era de que, entre os anos de 2003 e 2005, os referidos parlamentares teriam tomado assento das deliberações da CCTCI sobre as outorgas de que eram favorecidos, por serem sócios das pessoas jurídicas que receberam as concessões ou permissões, em flagrante conflito de interesses. O Deputado Corauci Sobrinho chegou a presidir a CCTCI no ano de 2003.
Os Processos contra a Alagoas Rádio e Televisão Ltda., de João Mendes, e contra a Emissoras Reunidas, de Nelson Proença, de números 2007.34.00.026698-1 e 2007.34.00.026697-8, respectivamente, foram julgados improcedentes na primeira instância, aguardando em ambos os casos o julgamento da apelação183. No processo contra a Rádio
Continental FM, de Wanderval Santos, número 2007.34.00.026700-0, houve um pedido de desistência do MPF homologado pela justiça, tendo sido extinto sem julgamento do mérito184.
Por outro lado, nos Processos contra a Rádio Renascença, de Corauci Sobrinho, e contra a Sociedade Rádio Atalaia de Londrina, de João Batista, números 2007.34.00.026702-7 e 2007.34.00.026699-5, respectivamente, a primeira instância julgou parcialmente procedente do pedido da Ação Civil Pública, para anular a aprovação, pelo Congresso Nacional, dos atos de outorga correspondentes185. Os réus e a União apelaram das sentenças, tendo a 6ª Turma do
182 Vide nota 180.
183 Informações extraídas do andamento processual do feito no sítio do TRF1ª Região. Disponível em
http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?trf1_captcha_id=54b994813610c1a881d01286906e 10e1&trf1_captcha=7yp4&enviar=Pesquisar&proc=200734000266981&secao=DF e
https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200734000266978&secao=TRF1&pg=1&tr f1_captcha_id=568b8a50e1058aaa066b855a087399c0&trf1_captcha=98hn&enviar=Pesquisar, respectivamente. Acesso em 08-03-2017.
184 Informações extraídas do andamento processual do feito no sítio do TRF1ª Região. Disponível em
http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200734000267000&secao=DF&pg=1&envia r=Pesquisar. Acesso em 08-03-2017.
185 Negou-se o pedido de condenação das empresas ao pagamento de multa por dano moral coletivo, bem como o
reconhecimento de que a atuação dos parlamentares no processo de votação em benefício próprio importava ato de improbidade administrativa, em que pese a constatação, que serviu de fundamentação para a anulação das
TRF da 1ª Região mantido decisão no caso da Rádio Atalaia de Londrina, por meio de acórdão proferido em 29 de outubro de 2013186. No outro caso, aguarda-se o julgamento do recurso.
A primeira e segunda instâncias nesses casos entenderem que
o fato de parlamentar sócio da requerida haver participado da votação que renovou a concessão macula os princípios da moralidade e da impessoalidade. Isso porque o parlamentar tinha interesse direto na renovação, de modo que é induvidoso que seu voto não se pautou pelo interesse público, senão em seu próprio benefício. […] A conduta em tese endossa na sociedade a convicção de os parlamentares podem praticar atos administrativos em seu favor, e, em última instância, que a máquina administrativa não é do povo, senão que se destina a satisfazer quem está no poder187.
A União, nesses processos, manifestou-se pela possibilidade de congressistas serem sócios de empresas que pleiteiam a outorga de radiodifusão nos termos do entendimento há muito sustentado pela assessoria jurídica do Ministério da Comunicações, no sentido de que o art. 38 da Lei n. 4.117/1962 (CTB) só impediria a empresa de obter a concessão ou permissão dos serviços de transmissão de sons ou de sons e imagens se o parlamentar figurasse como diretor ou gerente da pessoa jurídica. Segundo o posicionamento do órgão, os contratos de concessão e permissão obedeceriam a cláusulas uniformes, que seriam, na visão do Ministério, idênticas para todas as licitações, o que também a afastaria a incidência das incompatibilidades parlamentares (art. 54, I, “a”, da Constituição). Argumenta, ainda, o órgão jurídico do
outorgas, de que houve violação aos princípios da Administração Pública (moralidade e impessoalidade), que, de acordo com o art. 11 da Lei n. 8.429/1992, configuraria ato de improbidade atentatório a princípios administrativos. “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...)”
186 O julgado está assim ementado: TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL AC 200734000266995 DF 2007.34.00.026699-
5 (TRF-1). Data de publicação: 29/10/2013
Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RENOVAÇÃO DE CONCESSÃO. SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO. PARLAMENTAR COMO INTEGRANTE DA SOCIEDADE EMPRESARIAL INTERESSADA. MANIFESTA ILEGITIMIDADE DE SUA PARTICIPAÇÃO EM SESSÃO DE VOTAÇÃO QUANTO AO TEMA DE SEU INTERESSE PARTICULAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. 1. Nos termos do artigo 180, § 6º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, o parlamentar que tiver interesse individual deverá dar-se por impedido. 2. No caso dos autos o parlamentar, no momento da votação, deixou de manifestar seu impedimento proferindo voto na sessão que renovou a concessão de serviço radiodifusão em prol de empresa da qual possui 35% de participação societária. Fica evidente que além de contrariar o regimento interno da referida Casa Legislativa, o ato praticado fere os princípios da moralidade e da impessoalidade, que devem ser seguidos pelo Poder Público, em qualquer de suas funções (administrativa, judiciária e legislativa), razão pela qual deve ser reconhecida a sua nulidade. 3. Em casos análogos, em órgãos colegiados do Poder Judiciário, tem prevalecido o entendimento segundo o qual o impedimento de um de seus integrantes, independentemente do quórum exigido para o julgamento, macula todo o procedimento jurisdicional colegiado, ensejando sua nulidade. 4. Recurso de apelação e remessa oficial a que se nega provimento.
187 Trecho destacado na matéria sobre o caso feita pelo instituto Intervozes, disponível em
Ministério que restaria afastada a incidência do referido dispositivo constitucional pois “os contratos são celebrados sempre com uma pessoa jurídica (empresa) e nunca com a pessoa física do deputado ou senador”, ao passo que a proibição em questão teria como alvo a pessoas dos congressistas, que não se confundiriam com as sociedades comerciais de que façam parte.
Referindo-se sobre esses casos e reforçando a aposta no Poder Judiciário para solucionar o problema de parlamentares serem radiodifusores, em situação que configuraria incompatibilidade com as proibições do art. 54, incisos I, “a”, e II, “a”, da Constituição, o Instituto Intervozes fez a seguinte avaliação:
Este é mais um caso que pode ser inserido no conjunto de interferências (diretas ou indiretas) que o Poder Judiciário tem produzido nos rumos do direito à comunicação, fazendo das cortes um espaço de decisão política e mesmo de “legislativo” na área, considerando as jurisprudências que acabam regulamentando dispositivos legais, como expõe o professor da UnB Venício Lima. São exemplos de judicializações de conflitos essencialmente políticos o fim da exigência de diploma de nível superior para jornalista, em 2009; a ação de inconstitucionalidade contra o Decreto da TV Digital, declarada improcedente em 2010; o julgamento pela inconstitucionalidade total da Lei de Imprensa (5.290/67) – e a consequente derrubada da regulamentação do direito de resposta, prevista no Capítulo IV dessa legislação – e, mais recentemente, o questionamento da vinculação horária da classificação indicativa junto ao Supremo Tribunal Federal (STF)188.
Além disso, como já apontado alhures, a partir de representações feitas pelo Coletivo Intervozes189, o Ministério Público Federal tem desencadeado uma série de medidas,
sobretudo ações civis públicas, contra outorgas de radiodifusão de propriedade de deputados federais e senadores.
A Procuradoria da República no Estado de São Paulo, a primeira a dar seguimento a essas iniciativas judiciais, com o ajuizamento de ações civis públicas contra emissores pertencentes a parlamentares, logrou obter provimentos liminares que suspenderam as atividades das Rádios dos Deputados Federais Baleia Rossi (PMDB), Beto Mansur (PRB) e
188 Matéria publicada em 17 de outubro de 2014. Disponível em
http://www.intervozes.org.br/direitoacomunicacao/?p=28814. Acesso em 08-03-2017.
189 A entidade organizada define-se assim: “O Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social é uma
organização que trabalha pela efetivação do direito humano à comunicação no Brasil. Para o Intervozes, o direito à comunicação é indissociável do pleno exercício da cidadania e da democracia: uma sociedade só pode ser chamada de democrática quando as diversas vozes, opiniões, culturas e raças que a compõem têm espaço para se manifestar. O coletivo é formado por ativistas e profissionais com formação e atuação nas áreas de comunicação social, direito, arquitetura, artes e outras, distribuídos em 15 estados brasileiros e no Distrito Federal. Cada associada e associado do Intervozes é, ao mesmo tempo, promotor(a) de ações locais e colaborador(a) na formulação e realização de estratégias nacionais adotadas pelo coletivo”. Disponível no sítio eletrônico do grupo, acessível por meio do link http://intervozes.org.br/quem-somos/. Acesso em 15-02-2017.
Antônio Carlos Martins Bulhões (PRB)190. O pedido nessas ações é a suspensão e a anulação
dessas outorgas com a determinação para que a União promova nova licitação para os canais do espectro radioelétrico desocupados.
Na manifestação da União, por meio de informação prestada pelo Ministério das Comunicações, alega-se que a suspensão das atividades das rádios rés nos citados processos “poderá prejudicar a população que deixará de utilizar o serviço de radiodifusão concedido à empresa outorgada”191. Além disso, aduz que “os veículos de radiodifusão são responsáveis
pela produção de parcela relevante das notícias e produtos audiovisuais”, que, conforme teria sido demonstrado pelo próprio MPF, seria a “fonte única de entretenimento e informação” de