Por outro lado, levantamento feito pelo Tribunal de Contas da União em 2011 no Sistema Eletrônico de Compras do Governo Federal – Comprasnet e no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG aponta que em agosto do ano anterior – 2010 – havia 157 contratados celebrados entre o poder público federal e empresas em cujo quadro societário figurava parlamentar, à época exercendo o mandato, possuidor de mais de 50% do capital social da pessoa jurídica contratada pelo governo167. Isso sem mencionar aqueles que
mesmo detendo menos de 50% das quotas sociais, ainda assim são controladores ou, ao menos,
165 Informação constante da ficha de tramitação da Consulta n. 1/2016, da CCT à CCJ. Disponível em
http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/127268. Acesso em 6-3-2017.
166 Vide nota número 17.
sócios e beneficiários da repartição do lucro assim auferido.
Nesse processo, o Tribunal de Contas da União analisou a existência de contratos firmados entre a Administração Pública Federal e empresas pertencentes a parlamentares. O TCU na oportunidade adotou entendimento segundo o qual os preceitos contidos no art. 54, inciso I, alínea “a”, e inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal, vedariam qualquer tipo de relação contratual (salvo as que obedecem a cláusulas uniformes) entre parlamentar ou empresa na qual ele possua participação societária relevante e a administração pública federal. Esse entendimento supõe deva ser a expressão “favor decorrente de contrato”, contida no art. 54, II, “a”, da CF, entendida de forma ampla, “não no sentido de graça, ou mercê, mas, sim, de puro benefício”, conforme magistério de Celso Ribeiro Bastos – umas das referências no estágio atual da discussão.
A partir dessas considerações, o TCU, por meio do Acórdão 1793/2011-TCU- Plenário, recomendou à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal que “aperfeiçoem sua sistemática de verificação de cumprimento das alíneas ‘a’ dos incisos I e II do art. 54 da Constituição Federal, durante o exercício dos mandatos dos parlamentares, desde a posse”, além de ter encaminhado a lista contendo os nomes dos parlamentares que, na sua avaliação, teriam incorrido na incompatibilidade, bem como ter recomendado ao TSE e aos TREs que “aperfeiçoem as suas sistemáticas de verificação da alínea ‘a’ do inciso I do art. 54 da Constituição para a expedição de diplomas de parlamentares eleitos”.
Interessante notar que a Mesa da Câmara dos Deputados, na reunião de 20 de março de 2012, em resposta à citada recomendação, limitou-se, no entanto, a exigir, por ocasião da posse do parlamentar, declaração de que não se acha incurso nas incompatibilidades do art. 54 da Constituição168.
O TCU, em verdade, desde início da década de 1990 tenta impor a gestores de recursos públicos o que chamam de “observância” ou “obediência” ao art. 54, II, ‘a”, da Constituição (TC – 500.304/89-0, TC – 000.335/90-8 e TC – 500.623/91).
Aquela corte decidiu em 24 de outubro de 1990, a partir de uma auditoria realizada na SUDENE sobre o Fundo de Investimentos do Nordeste - FINOR (TC 500.304/89-0 - Relator: Ministro Carlos Átila Álvares da Silva), determinar ao superintendente daquela agência oficial de fomento “a observância estrita do disposto na alínea "a", do inciso II, do art. 54 da Constituição Federal, que veda a concessão de incentivos fiscais do FINOR a projetos de
empresas de propriedade de Deputados ou Senadores, ou de que esses sejam controladores ou diretores, tendo em vista a natureza contratual do vínculo”169.
Ao constatar o não cumprimento dessa determinação, entre várias outras, na condução dos projetos e respectivos financiamento, o Plenário do TCU na Decisão n. 558, de 1993, consignou:
9. No que tange aos Projetos de empresas em que Deputados e Senadores são proprietários, controladores ou diretores, informa a Equipe de Inspeção que a SUDENE não dispõe de controle eficaz sobre o assunto. Embora a Entidade tenha informado a existência de 09 (nove) parlamentares na situação descrita,
após as depurações feitas pelos Analistas da IRCE/PE constatou-se que 22 (vinte e dois) congressistas foram beneficiados com recursos do FINOR (Anexo I do Relatório de Inspeção Especial), sendo que um dos
projetos foi aprovado após a Decisão/TCU de 24.10.90, que determinou à Autarquia a estrita observância do disposto na alínea "a", do inciso II, do art. 54, da Constituição federal170.
Em 1996, o TCU reafirmou esse mesmo entendimento, ao negar provimento ao pedido de reexame da Decisão nº 558/93-TCU-Plenário.
Já no Acórdão 327/1998 - 1ª Câmara TC 275.154/1995-5, também da corte, determinou-se ao Banco do Nordeste do Brasil evitar “a contratação de financiamentos com pessoas jurídicas de propriedade, controladas ou dirigidas por deputados e senadores”171.
Segundo aquela decisão,
a pura obtenção do crédito com recursos públicos já é, por si, um favor, mesmo sem exame das condições contratuais. Explica-se: se todos os
cidadãos tivessem acesso ao crédito, todos se beneficiariam do financiamento na mesma medida, ninguém seria privilegiado por ele; havendo carência de
crédito, se a concessão de financiamento não pode ser desfrutada por todos, aqueles que a desfrutam gozam de uma posição privilegiada com relação aos demais. É no acesso facilitado aos recursos que reside o favor estatal172.
Em 2003, o TCU, por meio do Acórdão n. 610/2003-Plenário, aplicou a ex- dirigentes e a servidores do BNDES “multa no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), uma vez que o procedimento administrativo acima mencionado, por eles praticado, importou na
169 Informação extraída da Decisão 558/93 - Plenário - Ata 60/93, página 6, disponível em
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc%5CDec%5C19930812%5CGERADO_TC-20090.pdf. Acesso em 15-01-2017.
170 Decisão n. 558/1993-Plenário, Relator Ministro CARLOS ÁTILA ÁLVARES DA SILVA, Processo
500.623/1991-0.
171 Acórdão 327/1998 - 1ª Câmara TC 275.154/1995-5, Relator Ministro HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO,
Processo 525.018/1997-2. Disponível em
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc%5CSIDOC%5CgeradoSIDOC_AC032726981.pdf. Acesso em 03-01-2017.
infringência do disposto nos artigos 54, incisos I e II, da Constituição Federal, 3º e 4º da Resolução nº 20/93 do Senado Federal, da Lei nº 9.531/97, do Decreto nº 3.113/99 e da Circular/FINAME nº 165, de 09.07.99”. No caso concreto, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES concedeu crédito no valor de R$ 3.290.064,95 (em valores da época, meados da década de 1990) para a KLP-Empreendimentos Agro- Industrial Ltda., cujo acionista majoritário era o então Senador Luiz Alberto Vidal Pontes (PSDB/CE) e cujo capital social era de apenas R$ 100.000,00 (valor 30 vezes menor do que o financiamento). Mais uma vez, aquele tribunal exigiu de uma instituição oficial de fomento a “observância” do “disposto artigo 54, inciso I e II, da Constituição Federal”173.
A Corte de Contas, contudo, julgando pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis acima discriminados contra o Acórdão nº 610/2003-TCU-Plenário, prolatou o Acórdão n. 2.319/2006-TCU-Plenário, em que reviu seu posicionamento, no particular. Segundo o relator, Ministro Marcos Vinícius Vilaça, não se vislumbraria
a possibilidade de responsabilização direta de funcionários do BNDES com base no art. 54, I e II, da CF/88, pela participação em operações que se enquadrem de alguma forma nas hipóteses ali previstas, uma vez que o comando do artigo dirige-se a Deputados e Senadores diplomados ou empossados, para os quais a inobservância da regra pode ensejar a sanção de perda do respectivo mandato, nos termos do art. 55 do texto constitucional174. Para ele, tratar-se-iam “de regras que visam a preservação da autonomia e independência do Poder Legislativo”, sendo “o âmbito de aplicação dos comandos ali contidos, inclusive a sanção cabível no caso de infração, qual seja, a perda de mandato, não-aplicável aos dirigentes e servidores do BNDES”. Assim, a Corte de Contas deu provimento parcial ao pedido de reexame para eximir os dirigentes do BNDES de responsabilização por descumprimento do art. 54 da Constituição.
O TCU, em 2007, ao ser consultado pelo então Presidente da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados, Deputado Abelardo Lupion (DEM/PR), acerca da “validade de dispositivos contidos na Circular 197/2006, aprovada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES”, após a prolação do Acórdão do TCU 610/2003-Plenário, “vedando o acesso às linhas de crédito agrícola concedidas pelo Banco por parte de Parlamentares, bem assim dispondo
173 Acórdão n. 610/2003-Plenário-TCU. Disponível em
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A610%2520 ANOACORDAO%253A2003/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/fa lse/1. Acesso em 03-01-2017.
acerca do vencimento antecipado dos contratos de financiamento agrícola da entidade quando partícipe do contrato membro do Congresso Nacional”, decidiu que:
1. É lícita a concessão de empréstimos/financiamentos pelo BNDES, ainda
que em condições mais favoráveis do que as de mercado, a membros do Congresso Nacional, desde que os respectivos contratos obedeçam a cláusulas uniformes, assim entendidas aquelas que se estabeleçam
indistintamente a todos os cidadãos ou a determinado segmento social de forma objetiva, em situação de igualdade, sem transigências excepcionais. 2.
É irregular o vencimento antecipado da dívida proveniente de empréstimos/financiamentos concedidos a Parlamentares, quando derivados de contrato com cláusulas uniformes e o motivo ensejador da rescisão contratual for apenas o fato de ostentarem a condição de membros do Congresso Nacional175. (Grifou-se)
Segundo do Ministro Marcos Bemquerer, relator do Acórdão n. 91/2007–Plenário, “a intenção do Legislador Constituinte foi a de vedar o tratamento favorecido, a influência política nas decisões do Poder Executivo, o que não acontece quando o contrato observa cláusulas uniformes para todo e qualquer contratante”. Para ele, contratos de financiamento e empréstimos bancários seriam plenamente compatíveis com cláusulas uniformes, mesmo quando “a juros mais baixos do que os de mercado”, mas contando que fossem “amplamente acessíveis a um determinado segmento da sociedade de forma objetiva, com regras aplicáveis a todos os potenciais beneficiários, de forma indistinta”.
Mais recentemente, em 2012, o TCU no Acórdão n. 904/2012-Plenário, reafirmou esse entendimento amenizado em relação às referidas decisões anteriores a 2007, relativo a financiamento concedido a empresas pertencentes a parlamentares, ao responder à consulta formulada pelo presidente da Câmara. Segundo a Corte, o entendimento firmado no Acórdão nº 91/2007-Plenário aplica-se ao Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), mas “deixando claro que compete ao Congresso Nacional, internamente, avaliar e corrigir os casos de infringências ao art. 54, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal”176.
A Câmara dos Deputados, na Consulta n. 28, de 2012177, ensaiou uma reação
retórica a esse movimento iniciado pelo TCU. Destituída de qualquer efeito concreto, a resposta dada pela CCJ à referida consulta não continha um comando para qualquer destinatário, limitando-se o parecer do órgão a reafirmar o que já tinha sido determinado no Acórdão n. 904/2012-TCU-Plenário. Ao que consta dessa consulta, o Banco do Nordeste do Brasil estaria negando linhas de crédito para parlamentares ao fundamento de que os contratos, por possuírem
175 Acórdão n. 91/2007–Plenário, Relator MARCOS BEMQUERER, Processo 029.457/2006-2. 176 Acórdão m. 904/2012-Plenário.
177 Disponível em http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=562039. Acesso
cláusulas adaptadas caso a caso, não observavam cláusulas uniformes, de maneira que incidiria na espécie o art. 54, inciso I, “a”, da Constituição.