Epistemological Roots of Scientific Research

O Estado de São Paulo, até por volta do ano de 1995, segundo dados do documento Políticas Educacionais do Estado de São Paulo (2003), elaborado pela SEE- SP, foi responsável por pelo menos 79% das matrículas do ensino fundamental, percentual que sofreu redução para 54%, no ano de 2002, em virtude da intensificação do processo de municipalização.

Para Rus Perez (1994), a predominância de matrículas na rede estadual de São Paulo, nas três etapas de ensino (Educação Infantil, Fundamental e Médio), historicamente, é resultante da combinação dos ideais de valorização da educação com o crescimento do processo de industrialização e urbanização, fato que levou sucessivos governos estaduais a consolidarem um campo educacional “amplo e denso”, caracterizado pela distância social entre os grupos incorporados ao sistema e os não incorporados.

Esta distância social existente entre os grupos incorporados e os não incorporados, de acordo com Rus Perez (1994), trouxe inúmeras dificuldades, principalmente para o processo de ampliação da oferta de matrículas no Estado de São Paulo, já que, entre os anos de 1960 e 1975, enquanto se priorizava a ampliação do ensino médio, a expansão do nível superior e do técnico profissionalizante, em virtude

da necessidade de qualificação da mão-de-obra necessária ao setor industrial, o qual se encontrava em ritmo acelerado de crescimento, a incorporação das massas pelo sistema foi adiada.

Apesar de tardia, a incorporação das massas à rede pública estadual de ensino, segundo Rus Perez (1994), somente passou a ocorrer com o final dos exames de admissão e com a implementação da escola de oito anos, que constituiu o 1º Grau. No entanto, o ritmo de crescimento das matrículas, entre 1975 e 1985, segundo o autor, foi desacelerado, em conseqüência do aumento populacional nas periferias urbanas e do descompasso entre a demanda educacional e a ampliação das escolas, além da crise econômica do período, que levou a uma redução da receita do Estado, restringindo, deste modo, os investimentos na rede escolar.

Entre os anos de 1985 e 1990, apesar da estagnação econômica, pode-se compreender, segundo Rus Perez (1994), que a intensificação da urbanização pressionou o crescimento do número de matrículas nos centros urbanos e a demanda pelo acesso ao ensino de 1º Grau. Assim, diante deste contexto, a agenda governamental passou a priorizar o atendimento às séries iniciais.

No entanto, a partir de 1985, embora haja prioridade no atendimento às séries iniciais do ensino fundamental, é possível concluir, através do levantamento realizado por Rus Perez (1994, p. 177), a respeito da política educacional do Estado de São Paulo, no período de 1960 a 1990, que a desigualdade educacional prevaleceu na rede estadual de ensino, criando um sistema dual, pois os indivíduos não eram atendidos igualmente:

[...] apesar de sua intensa expansão da oferta e de sua consolidação institucional. Não há igualdade na conclusão da escolarização básica e a continuidade dos estudos fica circunscrita a uma pequena parcela da população. [...] A distribuição desigual da escolarização funda-se basicamente nas diferenças de classe social e renda. São os indivíduos situados nos patamares inferiores da estrutura social que recebem menos anos de escolarização e, conseqüentemente, vêm reduzidas as possibilidades de acesso aos níveis mais altos do sistema. (RUS PEREZ, 1994, p. 177).

Esta desigualdade educacional no acesso, na permanência e na trajetória escolar dos indivíduos na rede estadual de ensino, entre as décadas de 1960 e 1990, foi enfrentada pelos governos, na tentativa de reverter a situação, por meio de programas de caráter universal, que abrangeram toda a rede de ensino; ou programas seletivos,

voltados às classes populares, mediante ações compensatórias38. Entretanto, apesar das iniciativas governamentais de universalização do ensino fundamental, houve aumento considerável da repetência e evasão, que acabaram por agravar, ainda mais, o fracasso escolar, particularmente das classes populares.

Para Silva e Davis (1993), a problemática da repetência, da evasão e do fracasso escolar na rede estadual de ensino, até o início da década de 1990, justificou-se em virtude da:

• Falta de mudanças qualitativas na organização e no funcionamento do sistema educacional;

• Ausência de uma política educacional capaz de adequar as unidades escolares às características da clientela;

• Influência dos valores da classe média na orientação do trabalho pedagógico, fomentando a incompatibilidade com o perfil do aluno;

• Condições adversas de trabalho, sem abertura ou iniciativa para a formação contínua dos profissionais;

• Queda salarial dos profissionais de ensino, obrigando-os a se dedicarem a diversos estabelecimentos;

• Deterioramento das escolas em virtude da falta de manutenção adequada e de materiais pedagógicos;

• Currículos e programas destoantes da realidade do aluno;

• Descontinuidade do trabalho com os repetentes, sem considerar o nível de aprendizagem alcançado;

Diante da problemática da desigualdade educacional, a gestão do então governador Mário Covas e da Secretária de Educação, Teresa Roserley Neubauer da Silva teve início no ano de 1995, com o desafio de superar as dificuldades do sistema, atender às demandas de décadas anteriores e modernizar a educação. O projeto educacional apresentado pelo governador e sua secretária de educação estruturava-se em

38 _{Dentre os programas de caráter universal, podemos citar o Ciclo Básico de Alfabetização; de caráter} compensatório: Programa de Formação Integral da Criança (Profic). Para maior detalhamento destes e de outros programas introduzidos na rede estadual de ensino, ver os trabalhos de RUS PEREZ (1994) e SILVA et al. (1993).

uma proposta partidária influenciada pela vertente da social democracia, que, de acordo com Mello (1993), se estrutura nas seguintes teses:

Uma tese simples: a educação que interessa [...] é a formal, sistemática, cujo local privilegiado de realização é a escola, pública ou particular. [...] Uma tese óbvia: cabe a escolar à ensinar. A principal função social e política da educação escolar é, neste sentido a transmissão do conhecimento sistemático e universal nos níveis mais avançados de ensino. A produção do conhecimento sistemático assume papel tão importante quanto a sua transmissão. [...] Uma tese desafiadora e inevitável: a revolução educacional deverá ser construída em cima de um mote, slogan ou palavra de ordem “mais cidadania, melhor governo, menos Estado” (MELLO, 1993, p. 21- 25).

As teses apresentadas por Mello (1993), que orientam a vertente partidária da social democracia a partir da gestão do governador Mário Covas e da Secretária de Educação Rose Neubauer, puderam ser evidenciadas no desenvolvimento de ações, projetos e programas que focalizaram a educação formal, a escola pública, a transmissão dos conhecimentos, a garantia da aprendizagem destes e, principalmente, a reforma do Estado, realizada mediante um processo de descentralização e desconcentração dos órgãos centrais componentes da estrutura da SEE-SP.

Na análise de Martins (2001, p. 419), este governo, no entanto, ao sinalizar uma concepção de modernização da educação e a preocupação com a superação da dicotomia quantidade versus qualidade, legitima o aprofundamento das políticas setoriais iniciadas no Brasil, ao final dos anos de 1980, a partir de propostas de reforma do Estado, centradas em novos paradigmas de gestão, a fim de reorientar suas funções e estruturas.

Trata-se, agora, de efetivar a descentralização dos mecanismos de atuação do Estado, de modernizar sua gestão, de racionalizar recursos, de diminuir o tamanho da burocracia delegando autonomia às instâncias regionais e locais, e, finalmente, de privatizar setores da economia onde a participação estatal era significativa (MARTINS, 2001, p. 419).

Deste modo, a modernização da educação e o aprofundamento destas políticas setoriais justificam-se pela necessidade de melhoria na qualidade de ensino e de eqüidade no serviço prestado, de modo a reorientar a gestão do sistema de ensino e o atendimento à demanda educacional. Assim, a preocupação com a melhora e a eqüidade

evidencia, segundo Souza (2002), que a Secretaria de Estado da Educação, a partir de 1995, passou a analisar a educação sob uma perspectiva para o qual o sistema educacional enfrenta uma crise de eficiência, de eficácia e de produtividade, e não, necessariamente, de universalização de direitos, pois os problemas educacionais devem ser identificados como “disfuncionalidades do sistema educacional”39, que precisam ser corrigidos mediante reformas na educação.

A partir da realização de reformas na educação, a correção destas “disfuncionalidades do sistema educacional” foi conseqüência de um redimensionamento da polaridade centralização/ descentralização, que ocorreu no modelo de gestão da educação adotado, em decorrência da reforma do Estado e da redefinição de suas atribuições. Para Oliveira (2000), esse redimensionamento implica a descentralização da gestão e do financiamento, com centralização no processo de avaliação e no controle do sistema, combinado a uma acentuada expansão das oportunidades de escolarização da população em todos os níveis.

Entre os anos de 1995 e 1998, mudanças administrativas nos padrões de gestão, influenciadas pela reforma do Estado e pela redefinição de suas atribuições (avaliar e legislar), configuraram uma política educacional definida por três eixos básicos: a racionalização organizacional; a mudança nos padrões de gestão (ênfase na descentralização e desconcentração do poder de decisão) e melhoria da qualidade de ensino40.

Esses três eixos básicos, que contribuíram na constituição de novas dimensões administrativas pela SEE-SP, entre 1995, estruturaram-se na:

• Distribuição eficiente dos recursos destinados à educação por meio de medidas como: o enxugamento da máquina estatal (SEE) – janeiro de 1995 – e a reorganização da rede de ensino41 - agosto de 1995, que acabaram por envolver um processo de racionalização administrativa;

39 _{Souza (2002, p. 79) define o termo disfuncionalidades do sistema educacional como: a) reprovação} acentuada na 5a _{série do ensino fundamental; b) jornada de trabalho dos professores fragmentada em} diversas escolas; c) matrículas em cursos noturnos de jovens ainda não inseridos no mercado de trabalho; d) dificuldades e os municípios assumirem os encargos educacionais com o ensino fundamental. (p.79). 40 _{Para maiores informações, ver o site: www.educacao.sp.gov.br .}

41 _{A proposta de reorganização da rede de ensino, implantada no ano de 1995, teve como objetivo dividir} as escolas a partir da idade-série correspondente, ou seja, em unidades escolares de séries iniciais, 5a_{. à 8}a_. série e ensino médio, contribuindo, assim, para o fechamento de inúmeras escolas no período noturno, o que representou uma economia significativa à SEE- SP.

• Desconcentração administrativa, mediante extinção de órgãos que apresentavam duplicidade de funções, caso das antigas Divisões Regionais de Ensino (DREs) – janeiro de 1995;

• Descentralização da gestão educacional, realizada através dos acordos de parceria da SEE com os Municípios, tendo em vista o processo de municipalização das escolas de séries iniciais da rede de ensino – fevereiro de 1996;

• Controle eficaz da produtividade das instituições escolares, via implantação do SARESP (Sistema de avaliação do rendimento escolar do Estado de São Paulo) – abril de 1996;

• Correção do fluxo escolar mediante a adoção de medidas de combate à evasão e à reprovação escolar, por meio da implantação do projeto classes de aceleração (abril de 1996), recuperação de férias (janeiro de 1997) e da instituição do regime de progressão continuada (janeiro de 1998), visando, deste modo, conter o desperdício de recursos públicos com tais problemáticas e impedir o comprometimento da auto-estima do aluno em seu processo de escolarização.

De acordo com Neubauer (1999, p. 168), essas mudanças procuraram viabilizar os dois grandes desafios atribuídos à gestão da educação, a partir de 1995:

[...] transformar o Estado em agente formulador, por excelência, da política educacional paulista, voltada à realidade socioeconômica estadual e às aspirações de uma sociedade que se pretende moderna e desenvolvida; e promover uma verdadeira revolução na produtividade dos recursos públicos, de modo a possibilitar a melhoria da qualidade de ensino. No papel de planejador estratégico – e não no simples prestador de serviços –, o governo reafirma e fortalece a atuação do Estado, em busca de maior eqüidade no serviço prestado. (NEUBAUER, 1999, p.168).

A transformação do Estado em agente formulador da política educacional possibilitou a adoção de medidas que contribuíssem à eficiência e eficácia do sistema de ensino paulista, pois, segundo Souza (2002, p. 84):

A Secretaria de Educação, ao propor as mudanças nos padrões de gestão, pautou-se na lógica que orienta a racionalidade capitalista na contemporaneidade, denominada flexível. Assim, colocou-se a centralidade da política educacional no quanto a educação escolar produz, em quanto tempo e com qual custo. Nessa forma intensificada, as categorias quantidade, o tempo e custo que orientam as mudanças não priorizam os conteúdos das políticas, ou seja, o que, como e para quê ou para quem se produz a educação escolar. (SOUZA, 2002, p.84).

A análise de Souza (2002) pode ser evidenciada mediante duas importantes iniciativas que, a partir do ano de 1996, tiveram como propósito a correção do fluxo escolar, considerada uma das disfuncionalidades do sistema, e a promoção da “expansão das oportunidades de escolarização” no Ensino Fundamental, com a garantia de qualidade:

• A adoção de medidas de correção do fluxo escolar para propiciar condições de recuperação dos alunos com dificuldade (Recuperação Contínua, Recuperação de Férias e Classes de Aceleração); e para evitar a repetência dos que têm possibilidade de prosseguir os estudos (Matrículas por Dependência e Organização dos Anos Letivos por Ciclos).

• A implementação do Sistema de Avaliação (Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo - SARESP), em 1996.

As medidas acima descritas, adotadas com o propósito de corrigir o fluxo escolar dos alunos com dificuldades de aprendizagem ou evitar a repetência dos que estão prosseguindo os estudos, puderam, segundo Neubauer (1999), contribuir na melhora de alguns índices referentes ao desempenho escolar:

• Com o projeto Recuperação nas Férias, implantado no ano de 1997, os alunos com dificuldades permaneceram durante o mês de janeiro, período de recesso escolar, em escolas agrupadas, e distribuídas em pólos de recuperação, ocasião em que se “obteve um índice de aprovação de 50%, considerado bastante satisfatório” (p. 182).

• Com as Classes de Aceleração, implantadas na rede em 1996 e destinadas às crianças com múltiplas repetências, com o objetivo de auxiliá-las na superação de seus problemas de aprendizagem, o acompanhamento realizado com os alunos participantes deste projeto evidenciou que o desempenho destes encontrava-se na média do grupo.

• A matrícula por dependência, criada com o intuito de possibilitar a continuidade dos estudos por alunos do Ensino Médio noturno, apesar de não ser obrigatória e de provocar algumas resistências nas escolas aonde chegou a ser implantada, resultou em “queda expressiva dos índices de evasão”.

O êxito das medidas adotadas para corrigir o fluxo escolar e evitar a repetência, apresentado por Neubauer (1999), resulta da nova orientação elaborada pela SEE-SP para as unidades escolares, com o intuito de incentivar a organização de um novo perfil de escola pública, que deveria apresentar uma “cara nova” e garantir a aprendizagem de todos os alunos durante o ensino fundamental, proposta que é descrita no documento Planejamento 2000 – Escola de Cara Nova.

A escola de cara nova é muito mais que um slogan. É a afirmação da nova realidade da educação em São Paulo, fruto da verdadeira revolução que se faz no sistema de ensino fundamental do Estado. É o resultado de uma política educacional preocupada em oferecer ensino de qualidade, dentro de princípios pedagógicos constantemente atualizados, com a contribuição de técnicas e tecnologias modernas e em escolas que atraiam e estimulem o aluno (Fonte:www.educacao.sp.gov.br/ A Escola de Cara Nova SEE, 2000). A transformação em realidade desta escola de cara nova, segundo Souza (2002), dependeria não somente da boa vontade e iniciativa das unidades escolares, mas da constituição de novas dimensões administrativas pela própria SEE, que contribuíram para o fortalecimento do processo de avaliar e legislar do Estado.

No entanto, entre as medidas de maior repercussão na rede pública estadual do ensino, em que se pôde evidenciar a introdução do propósito da Escola de Cara Nova e o fortalecimento das funções avaliativas e legislativas do Estado, destaca-se o regime de progressão continuada, instituído em 1998 e que passou a organizar os anos letivos em

dois ciclos de aprendizagem: (de 1a a 4a séries, e de 5a a 8a séries), com a possibilidade de retenção do aluno sem aproveitamento satisfatório, a princípio, somente, ao final de cada etapa educacional.