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A corrupção não é um fenômeno recente, pelo contrário, desde o inicio da convivência em sociedade, a caracterização deste comportamento humano foi retratado. O conceito inerente à corrupção é por si só, impregnado de valores, crenças e pré-concepções. Filósofos políticos como Aristóteles, Plebeu e Maquiavel descreviam a corrupção como um conceito vasto no pensamento político ocidental (Wali, 2004).

Para Maquiavel (2004), qualquer fator que afetasse o equilíbrio constitucional seria tecnicamente corrupção, seja resultante ou não de uma conduta individual moralmente corrompida. Esta afirmação deriva de sua preocupação com a estabilidade política dos governos.

As definições de corrupção são apresentadas por autores que se preocupavam com a harmonia do convívio em sociedade. O termo Corrupção é definido pelo Banco Mundial como o abuso do poder público para a obtenção de benefícios privados, presentes principalmente em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do Estado (WORLD BANK, 1997).

De modo geral, corrupção implica em trocas entre quem detém poder decisório na política e administração e quem detém poder econômico, para obter vantagens ilícitas, ilegais ou ilegítimas, para indivíduos ou grupos envolvidos (SCHILLING, 1999, p. 15).

Existem várias definições para a corrupção, contudo, pressupõe-se a utilização do termo corrupção no ambiente que evolve a relação entre o poder público e a sociedade brasileira. As definições para corrupção empregadas neste trabalho servirão para designar qualquer ato praticado por servidor público, com abuso de poder ou violação do dever inerente a seu cargo, emprego ou função, no intuito de atingir fins privados.

O conceito é abrangente e sua aplicação exige um referencial normativo a delimitar o que é público e o que é privado, o que configura mal uso da coisa pública e quais são os deveres do servidor. Todavia, a presença desses requisitos legais é à base do combate a promiscuidade entre público-privado, traço típico da corrupção.

Este trabalho irá se concentrar na história recente da corrupção no Brasil. A partir de da década de 80 ocorreram modificações na metodológica das pesquisas sobre corrupção, que passaram a incorporar uma abordagem econômica para um problema político, centrada, principalmente, na análise dos custos da corrupção para a economia. Esta mudança se deve a importância do tema corrupção estar associado aos processos de liberalização econômica e política, especialmente nos países periféricos, como os da América Latina e da Ásia, e nos países do Leste-Europeu e na Rússia (JOHNSTON, 2005).

Ademais, a literatura de viés econômico sobre o tema da corrupção percebeu que os custos superam os benefícios da burocracia estatal. A literatura especializada sobre o tema da corrupção, tem sido dominada pela economia, de maneira a compreendê-la como o resultado de configurações institucionais e o modo como elas permitem que agentes egoístas auto- interessados maximizem seus ganhos burlando as regras do sistema político (ROSE- ACKERMAN, 1999).

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu princípios para a atividade administrativa, e dedicou especial atenção ao problema da corrupção, que denominou improbidade administrativa.

A legislação ordinária, Lei 8.429/92 define os atos de improbidade, que podem ser classificados em três espécies: (I) atos que importam em enriquecimento ilícito, (II) atos que causam prejuízo ao erário e (III) atos que atentam contra os princípios da administração pública.

Pazzaglini Filho (2002), afirma que:

Os atos que importam em enriquecimento ilícito são a modalidade mais grave e ignóbil de improbidade administrativa, pois contempla o comportamento torpe do agente público que desempenha funções públicas de sua atribuição de forma desonesta e imoral. Expressa a norma do artigo 9º da Lei, o tráfico, a negociação da função pública pelo administrador no exercício de qualquer atividade estatal. De acordo com a Lei 8.429/92, que trata da improbidade administrativa, as ações que configuram estes atos são:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como, o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo

patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

De acordo com a legislação criada para gerir as funções públicas, observa-se que o aparato legal atende as necessidades da governança pública, entretanto não se mostra eficiente com relação à prevenção e prática dos atos que causa dano ao erário público.

A última década está caracterizada por um grandioso conjunto de mudanças, percebidas principalmente nos campos econômicos, sociais e tecnológicos. Pode-se inferir que um dos importantes fatores da dinâmica dessas mudanças tenha sido o desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação.

Este desenvolvimento, por sua vez, proporcionou o desencadeamento de mudanças que foram percebidas de forma mais relevante na ampliação, acesso e participação das pessoas aos meios de comunicação.

A participação massiva de parcela significativa da sociedade aos meios de comunicação trouxe particularmente para o Brasil, maior interesse na investigação da governança do Estado e com os assuntos que passam interferir no bem estar coletivo.

A nova sociedade, conhecida também como sociedade da era da informação e em rede, apresenta-se como mais um dos fenômenos da modernidade, procurando cada vez mais, mobilizar-se em torno da correta utilização dos recursos públicos. Nesse período começaram os movimentos que promoviam a percepção na sociedade, de que as atribuições do Estado, dependem de eficiência na alocação e no controle dos recursos disponíveis.

Pode-se perceber a existência de um conjunto de forças sociais formada pelas instituições e mecanismos denominados de controle social, que envolvem a atuação da sociedade civil em suas mais variadas formas de organização e manifestação. Mannheim (1971, p. 178) define o controle social como o “conjunto de métodos pelos quais a sociedade influencia o comportamento humano, tendo em vista manter determinada ordem”.

A importância com que a sociedade tem encarado o problema levou à criação de organizações não-governamentais, em apoio ao Estado, e à cobrança por integridade dos agentes públicos. As empresas também exercem um papel importante nesse macro ambiente de controle. Cabe destacar também a imprensa livre como instituição poderosa neste nível.

É fato que no Brasil a corrupção tem sido discutida principalmente no campo político e jornalístico, movida por sucessivos escândalos, durante as investigações em Comissões Parlamentares de Inquérito e em outros fóruns. Infelizmente, essa discussão é, por vezes, manipulada nas disputas político-eleitorais, via acusações de práticas ilegais ou promessas de extingui-las.

Entretanto, a denúncia é a face visível da corrupção e a sua evidência na mídia deve ser aproveitada para uma reflexão sobre a eficácia do sistema de controle estatal, visando o seu aperfeiçoamento. Caso isso não ocorra, haverá a reedição de fatos corruptos, dissipando os resquícios de esperança de se extirpar esse mal social e deixando a sensação na opinião pública de que contra ele nada se pode fazer. A denúncia, na maioria das vezes, é a única forma de descobrir esquemas de corrupção, uma arma do cidadão. Entretanto, eventos recentes indicam que o tema corrupção ainda é tratado de forma tendenciosa e sensacionalista.

Um agente apontado como causador de desequilíbrios entre o valor arrecadado pelo Estado, a título de tributos, e os dispêndios com gastos operacionais e investimentos, é a corrupção. Independente da origem histórica, da cultura nacional ou do grau de percepção, a corrupção surge como um dos problemas que a sociedade e o Estado têm que enfrentar em nome do bem estar público e da estabilidade social.

A corrupção que ao longo da historia foi negligenciada pelos governantes e pela sociedade, encontra-se agora em um patamar que não permite mais ser ignorada, sob pena de comprometer a eficiência do sistema de governança e segurança institucional do governo.

Cercada por dificuldades relacionadas à identificação dos atores, agentes públicos ou privados, a corrupção utiliza-se de diversos métodos, que aproveitam as falhas do arcabouço estrutural da burocracia e também a desonestidade dos agentes públicos.

No Brasil até a década de 80 as preocupações do estado estavam voltadas ao controle de problemas econômicos. Contudo após a estabilização dos fatores de perturbação socioeconômica, pôde-se voltar à atenção a aspectos de governança. Com um estado mais bem estruturado gerencialmente, outros fatores que impactam no cotidiano das relações com a sociedade passaram a merecer destaque.

A consolidação da democracia e a abertura comercial trouxeram uma série de benéficos relacionados à quantidade e a qualidade de produtos e serviços a serem adquiridos pela sociedade e pelo Estado. Nesse arcabouço a complexidade do direcionamento dos gastos públicos e o sistema de compras governamentais começavam a despertar o interesse, tanto do sistema produtivo, quanto dos órgãos de controle estatais. A prática da democracia no Brasil tem-se manifestado, entre outros aspectos, pela demanda da sociedade por mais ética e transparência na condução dos negócios públicos (MEDEIROS e MATIAS-PEREIRA, 2003). Não há, no âmbito do pensamento social e político brasileiro, uma teoria da corrupção no Brasil. Durante muito tempo o tema foi deixado de lado nas reflexões acadêmicas e teóricas sobre o Brasil, não havendo, nesse sentido, uma abordagem que dê conta do problema da corrupção no âmbito da política, da economia, da sociedade e da cultura de forma

abrangente. Os estudos sobre corrupção no Brasil são recentes, realizados a partir de abordagens comparativas e institucionalistas, sem a pretensão de uma teoria geral, de cunho interpretativo (FILGUEIRAS 2009).

A corrupção, para Johnston (2002), não é algo que acontece em uma sociedade como um desastre natural. Para esse autor, trata-se da atividade de pessoas e grupos reais que traficam influências em um dado ambiente de oportunidades, de recursos e de limitações. Essas ações e escolhas costumam, muitas vezes, provocar estragos em governos e regimes inteiros, mas quase sempre afetam a política de maneira mais específica, refletindo a natureza e a continuidade do desenvolvimento das sociedades em que ocorrem. Assim, a corrupção depende fortemente das relações entre Estado e sociedade, e dos modos pelos quais riqueza e poder são mantidos e utilizados.

Mesmo com a evolução do aparato do Estado, da legislação e das tecnologias voltadas à melhoria do controle sobre os gastos públicos, a percepção da existência da corrupção entre os negócios que envolvem os recursos públicos permanecem presentes no cotidiano do Brasil. Esta constatação e apoiada pelos reiterados escândalos envolvendo administradores públicos, políticos e empresários. Também corroboram para esta realidade o resultado de pesquisas internacionais que apresentam o alto índice de percepção a corrupção por parte da sociedade e do meio empresarial.

O Índice de Percepções de Corrupção é um indicador de opiniões sobre corrupção em países, produzida anualmente pela organização não-governamental Transparência Internacional. Cada país recebe uma “nota” de 0 a 10, e os países são listados na ordem dessas “notas”, formando um ranking. No ano de 2006, a lista relaciona 163 países. Três ocupam o primeiro lugar: Finlândia, Islândia e Nova Zelândia. No pé da relação estão a Guiné, o Iraque, Mianmar e o Haiti. O Brasil encontra-se na posição de número 70, juntamente com China, Egito, Gana, Índia, México, Peru, Arábia Saudita e Senegal. Restringindo-se a atenção aos 154 países que comparecem simultaneamente nas listas de 2005 e 2006, o Brasil caiu cinco posições (LAMBSDORFF, 2006).

Caracterizado como uma atitude perversa de membros do governo e da sociedade parte-se então para as ações que visam o combate a corrupção. Pereira (2004) sugere que o combate à corrupção passa pelo controle dos governantes, que pode ser exercido por meio de: voto; controle parlamentar; controle dos procedimentos burocráticos (via controladorias, tribunais de contas, comissões de inquérito); controle social (via mídia ou grupos da sociedade civil). O autor indica ainda que o conjunto de ações necessárias para o combate à corrupção envolve educação à cidadania e, de forma imprescindível, a transparência da gestão

da coisa pública.

Cabe relatar a intervenção da economia sobre o tema da corrupção, advinda do trabalho de Shleifer & Vishny (1993). A preocupação dos pesquisadores é deixar clara a relação entre instituições e corrupção e a relação da mesma com o crescimento econômico. O argumento básico sustenta que a corrupção aparece com maior vigor quando: i) as instituições geram excesso de regulamentação e de centralização estatal; e ii) as instituições políticas não estão sob controle da maior parte da sociedade. O maior impacto da corrupção, em termos econômicos, está no seu custo para o crescimento. O resultado da corrupção, em termos de custos, pode ser a redução do crescimento econômico – alocação de recursos em atividades improdutivas – e a deformação das políticas sociais de desenvolvimento.

Ainda que o problema da corrupção possa ser considerado de difícil ou até utópica solução, existem forças sinérgicas que se propõem ao enfrentamento do problema. Instituições governamentais como o Ministério Público, os Tribunais de Conta e a Controladoria Geral da União, vêm nos últimos anos agregando esforços na prevenção e no combate a fraude e a corrupção que envolve os recursos e os agentes públicos.

A tecnologia também desempenha um papel de destaque nesses esforços, após a criação da Lei 8.666/93, que regulamentou o processo de aquisição de bens e serviços pelos órgãos da administração pública, pôde-se utilizar uma série de ferramentas tecnológicas de apoio ao controle dos recursos do Estado.

A criação dos portais Comprasnet e da Transparência, promoveram mudanças significativas na maneira de tratar os recursos públicos. Por meio do Comprasnet é possível acompanhar as informações referentes às licitações e contratações promovidas pelo Governo Federal, bem como permitir a realização de processos eletrônicos de aquisição.

O Portal da Transparência, lançado em novembro de 2004, é um canal pelo qual o cidadão pode acompanhar a execução financeira dos programas de governo, em âmbito federal. Estão disponíveis informações sobre os recursos públicos federais transferidos pelo Governo Federal a estados, municípios e ao Distrito Federal, para a realização descentralizada das ações do governo, e diretamente ao cidadão, bem como dados sobre os gastos realizados pelo próprio Governo Federal em compras ou contratação de obras e serviços.

Diante do desafio de combater a corrupção de forma eficaz, faz-se necessário a adoção de um sistema de inteligência, a ação contra a fraude e a corrupção no serviço público requer cada vez mais o processamento de informações de diferentes fontes, sejam elas provenientes ou não de sistemas informatizados como: (SIAPE, SIAFI, SICRO, CPF, SIDOR). É imperativo que os sistemas e seus mecanismos sejam conhecidos pelos atores que participam

das ações de controle. A partir desses conhecimentos pode-se orientar, de forma objetiva, o processo de fiscalização para áreas mais sensíveis ou que tenham indícios de tentativas ou perpetração de fraudes, aumentando-se assim o potencial de detecção e de apuração desses eventos.

Outra ferramenta eletrônica que merece destaque é o Siconv – Portal de Convênios do Governo Federal, este sistema atende às exigências do Decreto nº 6.170/07, que determinou as novas regras para a celebração de parcerias com a União. A partir de setembro de 2008, os interessados em manter qualquer convênio com o Governo Federal estarão obrigados a se cadastrar nesse novo ambiente, desenvolvido em plataforma web, que permite aos órgãos concedentes e convenentes o gerenciamento on-line de todos os convênios cadastrados no Portal.

Um dos grandes avanços na implementação do Siconv é a melhoria da qualidade do controle da aplicação do recurso público, seja por parte dos órgãos de controle, dos ministérios ou mesmo da sociedade civil, que poderá acompanhar como foi feita a aplicação dos valores dos convénios.

Em conjunto com técnicas eficientes de prevenção e controle da corrupção, entre elas a adotada pelo Tribunal de Contas da União – TCU, como a fiscalização por sorteio de contas municipais a serem auditadas e a obrigatoriedade de divulgar os dados e informações sobre a execução orçamentária e financeira dos entes públicos, surgiu também o controle por parte da sociedade.

Este controle está sendo executado graças à melhoria das ferramentas de governo eletrônico e também dos instrumentos eletrônicos de comunicação. O acesso periódico a informação, sua divulgação de forma transparente e simples, faz com que o interesse social seja uma crescente.

Essas mesmas redes sociais, que acompanham os acontecimentos envolvendo o combate a corrupção no Brasil, atuam de modo a disseminar informações e exercer o controle social sobre o Estado, principalmente diante do número crescente de ocorrências investigadas pelas instituições que tem como missão o enfrentamento aos atos de ilegalidade.

Segundo publicação do jornal Estadão realizada em 14 de março de 2010, atualmente a Polícia Federal investiga 29.839 crimes contra a administração pública, aponta relatório da corporação enviado ao Ministério da Justiça e à Casa Civil. Os delitos detectados são corrupção, peculato, tráfico de influência, fraudes em licitações, emprego irregular de verbas públicas, prevaricação e concussão.

PF. O objetivo é identificar fraudadores do Tesouro em oito modalidades previstas no capítulo do Código Penal que trata dos crimes contra a administração.

O acervo é relativo a investigações iniciadas, em sua grande maioria, a partir de 2003. Nesse período de sete anos, a PF deflagrou 1.023 operações, nas quais prendeu 13.024 suspeitos. O maior volume de inquéritos foi instaurado entre 2008 e 2009, quando os federais executaram 523 missões que culminaram com a prisão de 5.138 investigados, envolvidos em vultosos desvios de recursos federais.

O relatório da Polícia Federal pede a criação e estruturação de duas divisões com atribuições específicas, uma para reprimir desvios de recursos e outra para investigar servidores e políticos envolvidos em malversação. A Polícia Federal afirma que as novas divisões serão dotadas de estrutura mínima - com remanejamento de pessoal interno, praticamente sem gastos complementares - e que elas representarão "forte instrumento de combate àquilo que já se pacificou ser a principal mazela do país."

O Sistema Nacional de Procedimentos da Polícia Federal indica que, dos quase 30 mil inquéritos, 13.798 apuram crime de peculato - quando o servidor se apropria de dinheiro ou bem público. Outros 3.649 se referem à prevaricação, caracterizada quando uma autoridade