Energiøkonomi

3.1 – A força e os limites das instâncias de poder local no Brasil

Uma análise histórica sobre a vida política nos municípios brasileiros não pode deixar de destacar o papel de suas câmaras de vereadores, as mais antigas instituições de poder local do país, por mais que se reconheçam as limitações de prerrogativas e as restrições orçamentárias dessas casas ao longo do tempo. Desde o século 16, a instalação de uma Câmara Municipal era decorrência imediata da elevação de um povoado à categoria de vila; ou seja, do reconhecimento da autonomia administrativa desse povoado por parte do capitão- donatário da capitania em que se localizava. Em sua origem, cabia às câmaras funções executivas, legislativas e judiciárias. Eleita por uma parcela diminuta da sociedade, as câmaras municipais confundiram-se, durante muito tempo, com o poder privado dos grandes senhores rurais, que, rebeldes à autoridade da Coroa portuguesa e até da Igreja, agiam com certa frequência “à margem dos textos legais e muitas vezes contra eles”. (LEAL, 1975, p. 65) Seria equivocado, entretanto, reduzir o papel das câmaras no período colonial ao de mero instrumento de poder dos grandes senhores de terra, já que cabia a elas papel mais complexo na relação entre os chefes locais e a autoridade da Coroa portuguesa, e mais tarde entre aqueles e a administração imperial. Caio Prado Júnior destaca, nesse sentido, que no período colonial ainda não havia uma distinção clara entre poder local e poder geral, e por isso todos os atos das câmaras eram passíveis de recursos a autoridades superiores; ao mesmo tempo em que, muitas vezes, as câmaras cumpriam o papel de agência local da administração geral. Vitor Nunes Leal aprofunda a reflexão quanto às consequências dessa situação quando ressalta que entre o governo local e a administração geral predominou sempre uma tendência de composição e complementaridade, e não de conflito. Segundo ele, era comum a Coroa sancionar “usurpações praticadas através das câmaras pelos onipotentes senhores rurais”, o que demonstra que as autoridades portuguesas reconheciam a enorme ascendência do latifúndio sobre a vida social na colônia e procuravam compor-se politicamente com a elite agrária, evitando confrontar-se sistematicamente com ela. (Idem, p.65.)

Por terem o controle sobre o processo eleitoral, os senhores rurais tinham interesse na eletividade e autonomia das autoridades municipais e por isso sempre as defenderam, sem que a questão assumisse um sentido efetivamente democratizante, tratando-se antes de uma

98 disputa entre o poder oligárquico local e o poder central ou provincial. Nesse sentido, os anos posteriores à Independência foram marcados por orientações erráticas no que diz respeito à organização institucional dos municípios brasileiros e, consequentemente, à estruturação das instâncias de poder local. É o que fica demonstrado, sucessivamente, pela Lei de Organização Municipal de 1828, que retirava prerrogativas judiciais e políticas das câmaras e as transformava em meros órgãos administrativos, subordinados ao governo imperial; pela criação da Guarda Nacional, em 1831, que, num sentido oposto ao da Lei de 1828, confiava às lideranças locais o controle sobre esse poderoso instrumento de manutenção da ordem; pelo estabelecimento, no ano seguinte, do Código de Processo Criminal, que ampliava notavelmente a autonomia dos municípios ao conceder aos juízes de paz (eleitos localmente) amplas funções judiciárias e policiais; pela decretação do Ato Adicional de 1834, que já procurava corrigir alguns excessos municipalistas das duas determinações anteriores, agora subordinando os municípios às assembleias provinciais; e, por fim, pelo conjunto de medidas favorecedoras da centralização imperial que acompanharam o Regresso Conservador, iniciado em 1837. Como parte dessas medidas centralizadoras, a Reforma do Código de Processo Criminal, de 1841, determinava a retirada de poderes dos juízes de paz e transferia-os para os chefes de polícia, nomeados pelo governo provincial e a ele diretamente subordinados. De fato, com a afirmação das forças regressistas consolidou-se no país um modelo político- administrativo extremamente centralizado, que colocava os poderes locais sob a tutela do Executivo provincial, que por sua vez era, invariavelmente, comandado por um preposto do imperador.

Ao cabo desse processo, os municípios não só viram reduzidas suas prerrogativas político-administrativas como foram condenados à penúria material, já que não lhes era atribuída nenhuma fonte expressiva de receita.135 Ribeyrolles informa que dos impostos cobrados anualmente na cidade de Valença, por volta de 1860, “revertem ao estado [governo imperial] de quinze a vinte contos, à província de vinte a trinta, e ao município de dez a quinze. O que é pouco”. (RIBEYROLLES, 1976, p.194) Maria Sylvia de Carvalho Franco nota, por sua vez, que a situação de “pobreza inerte” em que viviam os poderes municipais no Império levava muitas vezes os membros da elite local a auxiliarem financeiramente as câmaras, o que resultava numa “diferenciação rudimentar entre função oficial e vida privada”. Tal situação, acrescenta essa autora, acabava legitimando o controle privado sobre o patrimônio do Estado, já que “o homem que sustenta com recursos particulares as realizações próprias do governo está subjetivamente pronto para considerar como seu o conjunto de bens

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99 públicos confiados à sua guarda.” (FRANCO, 1997, p. 131) Assim, em Barra Mansa, em fins da década de 1850, o Barão de Guapy – importante proprietário de terras e liderança política do município – adiantou à Câmara local “uma grossa soma para a conclusão dos trabalhos de cantaria e telhamento” que estavam sendo feitas em seu edifício. (ZALUAR, 1975, p.25) Mais de vinte anos depois, o presidente da Câmara Municipal assinala, em relatório oficial, que a Casa, diante da premência do pagamento de uma dívida de 50 contos de réis, foi financeiramente socorrida pelo deputado geral Andrade Figueira, que adiantou a quantia ao poder municipal até que fosse efetivamente contraído o empréstimo oficial autorizado pela assembleia da província.136 Mesmo na República situações semelhantes ocorriam. Em relatório apresentado no final de 1910, o presidente da Câmara Municipal Jeremias Teixeira de Mendonça refere-se a uma dívida de mais de 15 contos de réis contraída com o ex- presidente da Casa, coronel José Caetano Alves de Oliveira, que como credor “tem sido o mais cavalheiresco possível”.137 De fato, as instâncias de poder municipal eram frequentemente tratadas pelas elites políticas locais como parte de seu patrimônio pessoal, e não como entidades autônomas destinadas a agir segundo seus próprios fins. Conforme assinala Maria Sylvia de Carvalho Franco, as características fundamentais do Estado moderno, como a distinção entre fundos públicos e privados, bem como “o exercício despersonalizado das funções públicas e sua definição por normas gerais”, apresentavam-se de modo ainda muito precário no âmbito da administração local. E se da parte do governo imperial havia uma disposição efetiva no sentido de montar uma máquina administrativa que fosse capaz de gerir o país em moldes ao menos aproximados dos modernos preceitos burocráticos, no plano municipal as iniciativas nesse sentido encontravam resistências muito maiores. (FRANCO, 1997, p. 166)

É verdade que com a implantação da República e a vitória dos princípios federalistas, abriu-se espaço para o debate sobre a autonomia dos municípios, e as bases da organização municipal passaram a variar de estado a estado. No Rio de Janeiro, a Constituição estadual de 1892 estabeleceu a princípio uma importante garantia à autonomia municipal ao determinar que o imposto sobre indústria e profissões, antes dividido entre estado e municípios, fosse dali em diante destinado integralmente a esses últimos. Um artigo publicado no jornal Barra Mansa em dezembro de 1900 reflete essa nova situação ao afirmar que “o município de hoje não é certamente o município de outrora, mera circunscrição administrativa com delegados

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Relatório da Administração Municipal apresentado pelo presidente da Câmara, Joaquim Leite Ribeiro de Almeida, ao final do quatriênio encerrado em janeiro de 1887.Aurora Barramansense, 20.02.1887.

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100 de autoridade superior. O município na República encarna a sua individualidade própria e a independência que lhe pertence”.138 De forma geral, porém, conforme assinala Vitor Nunes Leal, “os primeiros arrojos municipalistas bem depressa começaram a esfriar”. (LEAL, 1975, p.80) No caso do estado do Rio, a reforma da Constituição fluminense promovida em 1903 golpearia a autonomia dos municípios ao reverter para o estado 80% do valor arrecadado pelo referido tributo sobre indústria e profissões, além de estabelecer a possibilidade do Poder Executivo estadual ingerir diretamente na administração municipal através da nomeação de um prefeito, figura que só então passa a existir. De forma geral, as rendas municipais na Primeira República eram ínfimas.139

Mas apesar de todas essas importantes e evidentes limitações, as câmaras consolidaram- se no Império como o principal órgão de poder público nos municípios, acumulando funções legislativas e executivas, o que fazia do seu presidente a principal autoridade política e administrativa no nível local; situação que perdurou durante pelo menos boa parte da Primeira República. Além disso, em que pese a indiscutível vitória no país de uma concepção político- administrativa centralista, a vida política no município acabava dominada por uma dinâmica própria, sobre a qual as lideranças locais tinham enorme ascendência. Na verdade, a fragilidade da autonomia municipal – ou, seria mais adequado dizer, a fragilidade das câmaras municipais, instâncias oficiais do poder local - era contrabalançada pela forte autonomia extralegal das lideranças locais. Assim, mesmo uma medida como a criação de uma polícia subordinada ao poder central, como estabelecia a já referida Reforma do Código de Processo Criminal, de 1841 – que reduzia o poder dos juízes de paz e, teoricamente, resultava na diminuição do poder das oligarquias locais – acabou por produzir efeitos consideravelmente distantes disso, já que os delegados, isolados e distantes do centro que o nomeou, se viam obrigados na prática a obedecer à liderança local, quando não eram nomeados por influência

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Barra Mansa, 23.12.1900.

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Alguns números da Lei do Orçamento da Receita e Despesa da Câmara de Barra Mansa para o ano de 1900, aprovada pela Assembleia Municipal, dão uma ideia do que era a administração municipal e de suas prioridades na passagem do século. No distrito da cidade, com despesa total de 36.486$750, são destinados 991$150 à construção do mausoléu de Joaquim Leite, enquanto as duas escolas (Escola Noturna e Escola da Roseta) recebem juntas 1.580$000. Na despesa de todos os distritos também há um valor dedicado ao referido mausoléu, mas nos distritos do Espírito Santo e Divisa não há qualquer valor direcionado a escolas. A subvenção da Santa Casa também é comparativamente reduzida: 700$000 no distrito da cidade e 100$000 em cada um dos outros cinco distritos. Valor maior que o dedicado à assistência médica é direcionado ao alistamento eleitoral e às eleições, que consumiam 800$000 no distrito da cidade e de 150$000 a 200$000 em cada um dos demais distritos. Para o ano seguinte, a Lei do Orçamento da Receita e Despesa aprovada pela Câmara Municipal, cujo valor total elevara-se a 104.506$606, estabelece que as despesas com pessoal da Câmara consumiria 4.600$, a publicação dos trabalhos da Câmara 1.200$, e o vencimento do fiscal do 1º distrito outros 1.200$, mesmo valor destinado à subvenção da Santa Casa. A rubrica “limpeza e asseio da cidade, conservação do jardim e remoção do lixo das casas do 1º distrito” recebeu 6.245$, a limpeza das ruas e valas dos distritos de Divisa e de Quatis receberam, respectivamente, 360$ e 600$. O único item destinado à educação é a subvenção à escola Independência e Luz, com 480$. (Barra Mansa, 11.02.1900 e 10.03.1901)

101 dela. (QUEIROZ, 1975, p.70) José Murilo de Carvalho também concorda que a nomeação de delegados e subdelegados pela autoridade provincial acabava recaindo na maioria das vezes “no mesmo tipo de gente que era eleita para juiz de paz, de quem os novos funcionários herdaram as principais funções”. José Murilo ressalta, porém, que a medida introduzia uma nuança: o governo central estabelecia-se agora como “administrador do conflito local, sobretudo do conflito entre poderosos”. E acrescenta:

- A nomeação pelo governo dos delegados e subdelegados, assim como dos oficiais da Guarda Nacional a partir de 1850, não só não violava a hierarquia local de poder, como até mesmo a protegia ao poupar aos poderosos os riscos de uma eleição. O governo trazia para a esfera pública a administração do conflito privado, mas ao preço de manter privado o conteúdo do poder. Os elementos não pertencentes à câmara dirigente local eram excluídos da distribuição dos bens públicos, inclusive da justiça. O arranjo deu estabilidade ao Império, mas significou, ao mesmo tempo, uma séria restrição à extensão da cidadania e, portanto, ao conteúdo público do poder. O governo se afirmava pelo reconhecimento de limites estreitos ao poder do Estado. (CARVALHO, 2007, pp. 158-159)

Os delegados de polícia eram nomeados pelo presidente da província (ou do estado após o advento da República), que quase sempre obedecia a critérios políticos em suas designações. O cargo não era remunerado, mas conferia aos seus titulares grande autoridade sobre a vida dos municípios, já que cabia aos delegados diversas prerrogativas de grande relevância nas relações de poder local, tais como acusar e reunir provas contra supostos criminosos, ouvir testemunhas, decretar prisão preventiva, estabelecer fianças, apresentar relatório da investigação ao juiz municipal, decretar discricionariamente o recrutamento militar compulsório, além de julgar delitos menores, como as infrações de normas municipais. Cada município possuía um delegado, que era auxiliado por um subdelegado em cada paróquia (ou distrito). Ao escolher lideranças políticas locais para a função, e não burocratas de carreira, o governo provincial “mantinha abertos os canais de comunicação e reconhecia o poder e a importância dos chefões locais”. Esses líderes, por sua vez, utilizavam-se dessas nomeações para ampliar suas clientelas. (GRAHAM, 1997, pp. 87-88) Em 1888, logo após a decretação da Lei Áurea, o Chefe de Polícia da Província do Rio de Janeiro declara que os postos de delegado e subdelegado de polícia precisavam ser exercidos “sem a repugnância que mostram, para tal tarefa, os habilitados para tais cargos, hoje só ocupados para servir às conveniências políticas, ou a amigos que os solicitam, e sempre por tempo limitado, para os abandonarem sob o menor pretexto, quando se veem contrariados, ou por falta de remessa de

102 contingente de forças que exigem, ou porque as fracas leis de polícia ocasionam contrariedades”.140

Ainda na segunda década republicana, o governador do estado do Rio, Quintino Bocaiúva, aponta, em mensagem oficial enviada à Assembleia Legislativa estadual, as distorções que delegados de polícia nomeados por critérios políticos inevitavelmente impunham ao processo eleitoral nos municípios do interior.

- No regime até aqui vigente, a nomeação dos delegados de polícia recai ordinariamente em cidadãos diretamente filiados à política e aos partidos locais. São ordinariamente agentes políticos e partidários que exercem direta ou indiretamente as suas funções, não com o empenho de manter a ordem e de garantir a liberdade dos cidadãos, mas no intuito de garantir a si próprios ou ao partido que representam uma influência incontrastável e um predomínio absoluto. (...) Por um lado, oprimem aos adversários; por outro, perpetuam o predomínio do partido a que são filiados, desde que, armados do poder e da força que se lhes confia para a segurança pública, servem-se dela para assegurarem nas eleições a vitória dos seus amigos. Os que conhecem a índole e a educação das populações do interior do nosso Estado e as das próprias cidades mais cultas e civilizadas, sabem que raramente e dificilmente pode a opinião manifestar-se nas urnas eleitorais, desde que as autoridades policiais – emanação direta do Governo – tenham suficiente desembaraço para se proporem a sufocá-la. Em resumo, tal como ela existe, a polícia é um instrumento político; é a expressão de uma força partidária, em vez de ser a expressão de uma força social; escudada na proteção do Governo ou dos chefes políticos que a prestigiam, ela constitui antes um elemento de desordem e de opressão para os adversários políticos, do que um elemento de ordem e garantia social – capaz de assegurar o exercício de todos os direitos e de garantir a liberdade, a paz e a segurança de todos os cidadãos.141

Muitos anos mais tarde, em março de 1927, o delegado de polícia de Taubaté, Miguel Teixeira Pinto, ao comentar elogiosamente o livro Problemas Policiais, do barra-mansense Oscar Penna Fontenelle, então chefe de polícia do estado do Rio, demonstra que as coisas pouco haviam mudado no Brasil quanto a esse tema. Segundo ele:

- Em regra as funções policiais são confiadas a indivíduos que as exercem inconscientemente, por isso que além de leigos, nenhuma remuneração percebem pelo trabalho que prestam, sendo certo que em quase todos os Estados o cargo de delegado de polícia não perdeu ainda o caráter político, pois como se sabe onde não há polícia de carreira, as nomeações de autoridades policiais são feitas por indicação dos políticos situacionistas locais, o que, aliás, é uma aberração, uma anomalia característica do nosso atraso. (...) Sem as garantias da vitaliciedade e da inamovibilidade, a polícia de carreira não conseguirá se colocar ao abrigo das injunções do partidarismo de campanário, perecendo sempre os altos interesses sociais.142

Em Barra Mansa, ainda durante o Império, Joaquim Leite Ribeiro de Almeida, que se tornaria a principal liderança política do município nas duas últimas décadas do regime,

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Relatório apresentado à Assembleia Legislativa Provincial do Rio de Janeiro, em 8 de agosto de 1888, pelo presidente da província, doutor José Bento de Araújo.

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Mensagem enviada à Alerj pelo presidente Quintino Bocaiúva, 14 de setembro de 1901.

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103 exerceu antes disso o posto de delegado de polícia; o mesmo ocorrendo com seu filho, Antônio Leite Ribeiro de Almeida, que foi também juiz municipal, antes de eleger-se vereador e deputado provincial. Na República, Lindolfo Leite Ribeiro de Almeida, remanescente da influente família a que acabamos de fazer referência, foi nomeado subdelegado de polícia no distrito de Quatis, em 1901. Em 1913, a disputa pela provedoria da Santa Casa de Misericórdia de Barra Mansa foi definida a favor do grupo político situacionista na cidade, então comandado por Luís Ponce, que para isso foi “auxiliado pelo chefe de polícia e por uma força de 35 praças”, segundo relato do jornal Gazetinha, de 31 de julho daquele ano. No início da década de 1920, o posto de delegado de polícia em Barra Mansa era exercido pelo coronel José Carlos Vieira Ferraz, que dele se afastou para se eleger vereador.Para seu lugar foi nomeado o capitão Mario Pinto dos Reis, que já ocupara o cargo anteriormente, e que mais tarde, na Era Vargas, se tornaria a principal liderança política da cidade.143

Já no plano do Judiciário, as maiores autoridades num município eram o juiz de comarca (também chamado de juiz de direito) e o juiz municipal, nomeados pelo governo imperial. Abaixo deles havia os juízes municipais substitutos, em número de três por município, que não precisavam ter formação jurídica, não recebiam salário e eram, normalmente, designados por indicação política. Com muita frequência esses últimos assumiam grande importância na vida municipal, já que não era raro que o juizado de um município ficasse vago por meses e até anos, e nesses casos era um juiz substituto quem exercia a maior autoridade jurídica a nível local. Assim, “os juízes substitutos mesclavam-se aos interesses locais do mesmo modo que os delegados e os oficias da Guarda Nacional”. (GRAHAM, 1997, p. 95) Havia ainda os juízes de paz, eletivos, cuja função era dirimir pequenos conflitos e manter a ordem pública em cada freguesia ou distrito.

Adolfo Burgos Ponce de Leon foi juiz municipal em Barra Mansa na década de 1870, antes de se eleger vereador no decênio seguinte e iniciar longa e bem sucedida carreira política. Nos últimos anos do regime imperial, ocorreram desavenças no interior do partido conservador por conta das disputas entre Joaquim Leite e o deputado geral Andrade Figueira em torno da nomeação de suplentes de juiz municipal em Barra Mansa. Em 1888, José Caetano Alves de Oliveira foi nomeado terceiro suplente de juiz municipal, após já ter exercido a vereança pela primeira vez na década anterior, e antes de se tornar uma das grandes