A partir das entrevistas realizadas, foi possível perceber que, quando o assunto é a NOB-RH/Suas, as questões mais lembradas pelos gestores foram a composição das equipes de referência, os PCCS e as capacitações. Por esse motivo, optamos por concentrar mais atenção a essas questões.
É importante, em primeiro lugar, explicitar de que forma estas diretrizes aparecem na NOB-RH/Suas, evidenciando o que consideramos como sendo seus principais limites, a partir do pressuposto de que o documento expressa o resultado viável no momento de sua pactuação.
• Equipes de Referência
O eixo que se refere às equipes de referência contempla a formação das equipes técnicas que deverão compor a assistência social, sendo a diretriz responsável por “(...) dimensionar tanto a carreira dos profissionais que devem integrar os quadros para atendimento na rede socioassistencial, quanto a proporção de equipes em relação ao número de potenciais usuários.” (BRASIL, 2007: 17). Sua introdução traz a definição de equipes de referência, como sendo:
(...) aquelas constituídas por servidores efetivos responsáveis pela organização e oferta dos serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e especial, levando-se em consideração o número de famílias e indivíduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários. (BRASIL, 2007: 23)
Destaca-se, aqui, o importante resgate do processo de construção da NOB-RH/Suas, realizado por Ferreira (2010) através do qual foi possível demonstrar que os pontos que causaram mais polêmica, principalmente nas discussões realizadas na CIT e no CNAS, diziam respeito às equipes de referência e ao co-financiamento de profissionais com recurso federal, assunto este que será tratado posteriormente.
A autora relata que na 64ª reunião, realizada em 31 de outubro de 2006, foi feita a pactuação da NOB-RH/Suas para posterior encaminhamento ao CNAS, para debate e aprovação. A discussão ocorrida na ocasião demarcou duas posições principais. Na primeira, evidenciou-se uma lógica restritiva, que buscava dar mais precisão à equipe mínima como forma de viabilizar a proposta de financiamento com recursos federais. A segunda lógica era
mais extensiva, na medida em que visava detalhar competências, perfis, atribuições de cada profissional na execução dos serviços, na função de gestão e nas atividades meio (FERREIRA, 2010: 89).
Desta forma, a análise desse eixo demonstra que a posição adotada no texto reflete a opção em manter a lógica mais restritiva, na qual não se detalhou a composição da equipe de referência, limitando-se a especificá-la quantitativamente e mantendo uma descrição superficial do nível de escolaridade, formação e perfil profissional requeridos.
Ferreira (2010: 61-62) considera que a exigência de qualificação acadêmica e de profissões regulamentadas por lei para a composição do quadro de pessoal na política de assistência social reforça o sentido da profissionalização das atenções prestadas aos usuários e introduz uma nova cultura institucional, na medida em que passa a exigir racionalidade em relação à composição, competência e contratação dos trabalhadores.
Conforme já apontado no capítulo anterior, a ausência de profissionalização na assistência social é histórica e faz parte do processo de sua constituição enquanto política pública. A exigência de profissionalização é fundamental para garantir que a assistência social se apóie em bases técnicas, buscando um rompimento com as ações marcadas pelo voluntarismo que acompanha a sua trajetória desde as origens.
Outra reflexão de Ferreira (2010: 61-62) acena para a necessidade de analisar de que forma as políticas sociais vêm sendo trabalhadas nos currículos de graduação, principalmente na formação dos profissionais que vem compondo essa área, além de ser necessário também um aprofundamento do significado que o termo “academicamente qualificado” assume, no sentido de analisar de que forma ele se expressa nos conhecimentos exigidos nos concursos públicos para o ingresso no cargo.
A organização desse eixo baseou-se nos níveis de proteção e descreve em cada um deles os equipamentos, a composição da equipe em número e formação. Porém, apesar de considerar “(...) o número de famílias e indivíduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários” (BRASIL, 2007: 23), não especifica os critérios que foram utilizados para definir a composição das equipes técnicas sugeridas e não determina se as orientações se referem ao mínimo necessário ou, ainda, se essas prerrogativas foram consideradas suficientes.
No estudo, Ferreira (2010) aponta para “(...) a precocidade de aprovação de uma Norma para dimensionar as equipes sem que os serviços socioassistenciais estivessem
regulamentados”60 (p. 90). A autora também analisa que, ao longo do debate em torno da elaboração do documento, não havia clareza quanto ao papel de cada um dos profissionais que comporiam as equipes de referência, motivo pelo qual “(...) ora discrimina-se a profissão, ora apenas a função a ser exercida, o que dificulta o entendimento da lógica interna do documento” (FERREIRA, 2010: 98).
A autora continua a sua análise relatando que a fragilidade do documento se revela justamente na falta de referências objetivas capazes de orientar a organização das equipes com a necessária correlação entre o número de profissionais, o tempo gasto na realização das atividades e a qualidade de acesso dos usuários (FERREIRA, 2010: 111).
Concordando com as reflexões de Ferreira, que sem o reconhecimento de quais atividades são realizadas, de como são realizadas e de quais são as provisões necessárias, fica muito difícil, senão impossível, a definição qualitativa e quantitativa das equipes de referência. Isso não quer dizer que a definição das equipes de referência prevista na NOB- RH/Suas esteja em total desacordo com as necessidades, ou, então, que não deve ser seguida ou respeitada, mas vale reforçar que ainda faltam estudos que dêem suporte a essa diretriz.
Importante salientar que a discussão sobre a definição das categorias profissionais que devem compor as equipes de referência do Suas é um processo em curso, e vem sendo realizada nos encontros de trabalhadores do Suas desde o segundo semestre de 2010, sob a coordenação do CNAS e participação dos trabalhadores de todas as regiões do País, evidenciando a complexidade da questão, os embates e desafios envolvidos.
Para Nery (2009), a NOB-RH/Suas reconhece que a composição de quadros profissionais que possibilite a organização de um trabalho multidisciplinar é um fator fundamental para a provisão de serviços socioassistenciais, condizentes quantitativa e qualitativamente com a realidade socioterritorial. Além disso, representa também um instrumento facilitador e um avanço teórico-metodológico no trabalho na assistência social. Porém, suas análises convergem com as reflexões de Ferreira (2010) quando afirma que “(...) não foram ainda estabelecidos padrões capazes de equacionar, de forma condizente, demandas socioassistenciais e o quadro de profissionais”. (NERY, 2009: 97).
Desta forma, pode-se perceber que o limite em dimensionar, qualitativa e quantitativamente, os profissionais que devem compor as equipes de referência seja uma das
60 A regulamentação dos serviços se deu com a publicação da Tipificação Nacional de Serviços
Socioassistenciais, através da Resolução 109, de 11 de novembro de 2009, publicada no Diário Oficial da União em 25 de novembro de 2009. Disponível em: <www.mds.gov.br/suas/resolucao-cnas-no109-2009-tipificacao- nacional-de-servicos-socioassistenciais>. Acesso em: 10 mar. 2010.
principais fragilidades do documento. Esse limite pode ser justificado pelo enorme volume de ações que demandam cada um dos serviços ofertados pela política de assistência social, a diversidade de gênero e faixa etária da população usuária, e as ações previstas. Além disso, todos esses serviços exigem um tempo de trabalho nem sempre contabilizado, mas imprescindível, e que despende considerável esforço por parte dos trabalhadores, envolvendo diagnóstico, planejamento, execução e monitoramento de todas as ações, fundamentais para a qualidade dos serviços prestados.
É importante salientar a existência de outros documentos regulatórios61 que foram publicados após a NOB-RH/Suas e que visam padronizar a oferta de serviços socioassistenciais, além de também fazer referências à composição do quadro de recursos humanos. Contrapor as exigências presentes nesses documentos, no que concerne aos recursos humanos necessários, com as determinações da NOB-RH/Suas é um exercício complexo e que certamente não será esgotado nesta dissertação.
Como já apontado, seria mais adequado que a definição das equipes de referência fosse feita a partir da definição dos serviços, sendo esta uma das fragilidades da NOB- RH/Suas. A Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais foi publicada somente dois anos após a NOB-RH/Suas, ocasionando um descompasso entre estes documentos regulatórios.
Para melhor compreensão desse descompasso, é necessário esclarecer que a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais busca padronizar os serviços socioassistenciais, hierarquizando-os em nível de complexidade, descrevendo as provisões necessárias (ambiente físico, recursos materiais, recursos humanos e o trabalho social essencial ao serviço) e os resultados esperados, para dimensionar o grau de complexidade dos serviços. Outro fator importante a ser observado, é a desconexão existente na organização desses documentos, uma vez que a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais se organiza pela descrição dos serviços e recomenda a unidade em que deve ser executado, enquanto a NOB-RH/Suas se organiza prioritariamente a partir das unidades de referência, mas, apesar disso, na descrição das provisões de recursos humanos necessários, a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais simplesmente remete à NOB-RH/Suas, sem quaisquer orientações adicionais.
61 Como exemplo, citamos a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, o Guia Creas e o Guia Cras, publicações do MDS que fazem menção às equipes de referência.
Importante salientar que a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais é um documento recente e que parece partir do princípio de que a NOB-RH/Suas é adequada e suficiente para todas as ações e serviços, desconsiderando que o grande volume de atividades previstas dificilmente poderia se realizar com as equipes de referência previstas no documento. Outro ponto que merece destaque é que a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais desconsidera que nem todos os serviços que descreve são contemplados pela NOB-RH/Suas e, mesmo assim, a orientação no que concerne aos recursos humanos permanece igual.
Apesar de todas essas limitações apontadas, dois gestores entrevistados surpreenderam ao afirmar que as equipes de referência recomendadas pela NOB-RH/SUAS são suficientes. Um deles afirmou: Eu vejo as equipes de referência como suficientes. (PG 2)
Já o outro gestor relata que, apesar de considerar que as equipes de referência preconizadas pela NOB-RH/Suas são suficientes, destaca outras variáveis que dificultam a realização do trabalho e tornam esse número insuficiente.
Olha, se a equipe conseguisse trabalhar em um espaço de 5mil famílias, perfeito. Acontece que isso não é verdadeiro, certo? Não é... nós temos equipes que no entorno dela tem 40 mil pessoas, que daí são 13, 16 mil famílias. Nós estamos além daquilo que foi preconizado que eram 4 mil (...) é muito alto o tamanho dos serviços e a gente não tinha ainda as 6 horas, então até o meio do ano não sei como é que vai fazer, depois no segundo semestre vamos ver como é que a coisa vai se apresentar (...). eu acho que não é proporcional, na prática, na realidade não é proporcional, nós teríamos que ter assim, num modelo de PSF, é 1.500 famílias com unidades deste porte... porque são 8 pessoas em um PSF pra atender 1500 famílias, certo? Então nós vamos copiar o modelo, mas a parte ruim do modelo? (PG 1)
Analisando a fala desse gestor pode-se destacar que a equipe de referência seria suficiente se o número de famílias referenciadas também estivesse de acordo com o existente nos territórios de abrangência. Então, neste caso, o problema não se localiza na diretriz estabelecida pela NOB-RH/Suas, mas sim na dinâmica socioterritorial que determina a demanda encaminhada às unidades de referência do Suas no município. Neste caso, a instalação dos Cras baseou-se em uma divisão do município por regiões, de forma que o município como um todo estaria referenciado por uma unidade de proteção social básica.
Por sua vez, o gestor do município de porte médio relata que as equipes de referência determinadas pela NOB-RH/Suas são insuficientes para a demanda de trabalho e a complexidade das ações, que as equipes devem enfrentar:
No Creas, a gente está com 3 psicólogos, 2 AS, 1 advogado e mais a coordenadora, que é AS, e fora o pessoal das medidas, então, não é suficiente, no Creas não é suficiente. No Cras, agora que teve o concurso, vai estar de acordo, agora tem a psicóloga, a AS, que acumula a função de coordenação, então teve um concurso agora em janeiro e aí vai ter a coordenadora, a assistente social e a psicóloga, a coordenadora vai ser a assistente social, mas essa equipe ela acaba não sendo suficiente, mesmo ela estando completa porque se for ver, tem que ter um acompanhamento sistemático de alguns casos e elas não dão conta porque a gente tem um volume muito grande do Poder Judiciário, do Conselho Tutelar (...) (PM)
Percebe-se que em dois dos municípios pesquisados os atendimentos são realizados, porém não com a intensidade que deveriam ser feitos, acarretando que funções previstas na PNAS, como a vigilância social62, deixem de ser realizadas. Os gestores desses municípios demonstraram preocupação com a grande demanda de trabalho, que é incompatível com o número de trabalhadores de que dispõem.
Então, pode-se concluir que a definição das equipes de referência realmente só poderá ser melhor equacionada e avaliada na medida em que houver o reconhecimento integral de todas as atividades que devem ser desenvolvidas em cada uma das funções previstas, além de determinar o tempo necessário para sua execução.
Também é preciso considerar que a gestão do trabalho não compreende somente a gestão administrativa, mas também a possibilidade de dotar a política de quadros profissionais qualificados para implantar e executar essa política. Então, não é só gerir o que existe, mas sim produzir condições para ter quadros suficientes, quantitativa e qualitativamente, para
62 De acordo com a definição de Vigilância Social, prevista na PNAS: “refere-se à produção, sistematização de informações, indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famílias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e adultos, vítimas de formas de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por etnia, gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; vigilância sobre os padrões de serviços de assistência social em especial aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residências, semi-residências, moradias provisórias para os diversos segmentos etários. Os indicadores a serem construídos devem mensurar no território as situações de riscos sociais e violação de direitos”. (BRASIL, 2004: 33)
fazer frente às inúmeras tarefas e atribuições que devem ser desempenhadas por esses profissionais.
• Plano de Carreiras, Cargos e Salários (PCCS)
Analisando a NOB-RH/Suas, verificamos que os Planos de Carreiras, Cargos e Salários (PCCS) devem ser únicos e constituir-se em um instrumento gerencial da política de pessoal, abrangendo os trabalhadores das três esferas de governo na área de assistência social. Uma de suas diretrizes é buscar a equivalência e a isonomia dos cargos, de acordo com a qualificação profissional e as atividades desenvolvidas, adequando às necessidades e ao funcionamento do Suas.
A própria CF/1988 aborda essa questão em seu artigo 39, quando trata dos servidores públicos, prevendo em seu texto que cada esfera de governo institua um regime jurídico único e plano de carreiras para os servidores da administração direta, autarquias e fundações públicas, fixando padrões remuneratórios de acordo com a natureza do cargo, com os requisitos para investidura e as peculiaridades de cada função63. Também prevê a necessidade de capacitação continuada e a criação de escolas de governo para a formação e aperfeiçoamento dos funcionários públicos, inclusive tendo a sua participação vinculada à promoção na carreira.
Desta forma, pode-se considerar que a NOB-RH/Suas tem o importante papel de regulamentar e disciplinar essas prerrogativas constitucionais, na medida em que preconiza que o plano de carreiras deve ser estimulado pela valorização da formação profissional e avaliação de desempenho, objetivando o constante aperfeiçoamento dos trabalhadores, tendo como finalidade principal a melhoria da qualidade dos serviços socioassistenciais. A NOB- RH/Suas vai além, quando estabelece que essas diretrizes devem ser estendidas também aos trabalhadores de entidades e organizações sociais, visando à isonomia entre os trabalhadores das redes pública e privada.
Entre os municípios pesquisados, apenas o de médio porte está em vias de implantação do PCCS, e em um dos municípios de grande porte está previsto que o processo se inicie
63 Este texto foi estabelecido através da Emenda Constitucional 19, de 1998, que alterou o texto original que previa a isonomia de vencimentos, aos servidores da administração direta, entre os cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre os servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Entendemos que a alteração trouxe prejuízos aos servidores, tendo em vista a diferença existente entre os níveis salariais nas diferentes instâncias de poder e nas diversas secretarias do Estado de São Paulo. A Emenda Constitucional 19 se refere à Administração Pública e ao servidor público, e ficou conhecida como a emenda da reforma administrativa. Para verificar os valores das retribuições mensais dos servidores estaduais de São Paulo, consultar o site: <www.recursoshumanos.sp.gov.br/retribuicao_mensal.htm#>.
ainda este ano. Em ambos os casos, o PCCS será aplicado a todos os funcionários da prefeitura, ou seja, não corresponde a uma iniciativa exclusiva da política de assistência social do município e não decorre diretamente das diretrizes da NOB-RH/Suas.
Importante destacar que, com esta afirmação, não pretendemos desmerecer os PCCSs que abrangem todos os servidores do município, mas apenas evidenciar que a NOB-RH/Suas não foi a motivação para a sua elaboração. Consideramos que isto representa um avanço, contribuindo inclusive para a criação de uma agenda comum para enfrentar as demandas coletivas dos trabalhadores. A tendência de fragmentação da classe trabalhadora compromete o sentimento de pertencimento de classe e fragiliza as lutas por melhorias nas condições de trabalho. É preciso lembrar que a precarização dos vínculos e a intensificação das formas de exploração do trabalho estão presentes na política de assistência social, mas também afligem a classe trabalhadora como um todo.
Com a pesquisa quantitativa, foi possível verificar que dos 13 municípios que responderam o formulário, apenas um deles apontou a existência de PCCS devidamente regulamentado por lei municipal, e outro município informou a existência de um projeto de lei aguardando aprovação da câmara municipal.
Entre os municípios que participaram da pesquisa qualitativa, um deles apontou que o PCCS está em fase final de elaboração:
Do plano de carreira, a prefeitura está fazendo uma reestruturação, então, o pessoal da Getúlio Vargas está estudando todas as secretarias. Aqui [na Secretaria de Assistência Social] a gente só tinha uma divisão e 3 setores e o setor de creche, que não tinha nada a
ver com a área da assistência, então ele reformulou tudo isso, então hoje dividiu em Coordenadoria de Administração, de Planejamento e Informação e Proteção Básica e Especial, então acredito que nesse ano ainda sai o Plano de Carreira. Aí quem vai ocupar a coordenação são todos concursados e aí tem graduação, tantos anos de prefeitura, tem uma gratificação...então, eu sei que tem grupo, nível, isso já existe porque fizeram o ano passado, a questão que está tendo agora é de criar os cargos, entendeu? Por exemplo, eu sou escriturária, então eu sou efetiva como escriturária, que agora não é mais, agora é agente administrativo, mas eu tenho curso superior, então eu ganho uns pontinhos e tem um aumento de salário, então muda de classe, muda de nível, então isso já tem, foi implantado o ano passado pra todos os concursados, só que nós não tínhamos os cargos de coordenação, por exemplo, os Cras, a gente tinha um cargo, e agora se criou os 3, e os 3 coordenadores dos Cras vão ser efetivos, só que eles vão ter o cargo de coordenador, porque, hoje, eles são coordenadores, só que eles não recebem a mais por isso, então assim, eles vão estar recebendo a partir desse ano um valor a mais, ainda esse ano vai sair, mas a questão do Plano de Carreira foi feito o ano passado pra toda a prefeitura que