A análise das diretrizes da NOB-RH/Suas, no que concerne às entidades e organizações sociais, se abre para duas questões fundamentais: a primeira diz respeito à diretriz explícita no documento e que se refere aos trabalhadores que atuam diretamente nessas entidades; a segunda questão, que consideramos ser de fundamental importância, mas que não foi contemplada diretamente no documento, diz respeito à precarização dos contratos
de trabalho via entidades sociais e transferência de responsabilidades do Estado no que se refere aos direitos sociais.
Antes de iniciar a análise desse eixo, salientamos que as entidades assistenciais sempre participaram da execução das ações assistenciais, e tem seu surgimento associado principalmente à contenção das expressões de descontentamento popular e dos trabalhadores. As ações filantrópicas se constituíram antes mesmo da profissionalização do serviço social e da promoção da assistência social enquanto direito da população e dever do Estado, sinalizando a sua dimensão contraditória, que ora atende os interesses da população e ora se volta para os interesses do Estado.
Desta forma, podemos afirmar que a relação público-privada é constitutiva da própria assistência social, uma vez que desde seus primórdios a iniciativa privada tem um peso maior nas ofertas de serviços socioassistenciais. Assim, se faz necessário problematizar a relação das entidades e organizações sem fins lucrativos na composição da rede socioassistencial, antes de adentrarmos especificamente na análise da diretriz contida na NOB-RH/Suas e que diz respeito aos trabalhadores de entidades e organizações sociais.
A reflexão de Gomes (2008: 195-196) aponta para o momento histórico em que se iniciaram as mudanças no padrão do Estado brasileiro no período pós-constituinte, com o processo de globalização neoliberal e as mudanças do sistema produtivo e de comunicação, processos estes que se alinhavam ao pensamento dominante de diminuição do protagonismo do Estado nas políticas sociais e repasse de sua execução para a sociedade civil. A autora destaca que a própria CF abriu espaço para a fragilização do dever do Estado quando estabelece em seu texto o princípio da subsidiariedade, que define que a responsabilidade primeira na garantia dos direitos às crianças, aos adolescentes e aos idosos compete à família, depois à sociedade e por último ao Estado.
A partir da década de 1990, a política neoliberal começa a ser disseminada com mais força, promovendo o enxugamento do Estado e o repasse de responsabilidades estatais para a sociedade civil. Atinge o seu ápice durante o governo de FHC e demarca o movimento contraditório no embate com as regulamentações da política de assistência social, especialmente o comando único preconizado pela Loas .
Os impactos da política neoliberal na assistência social adquirem materialidade com o Programa Comunidade Solidária e o Programa Nacional de Publicização. De acordo com Nery (2009):
(...) o governo cria o Programa Comunidade solidária, de caráter privatista e no contraponto do marco legal de primazia da responsabilidade estatal atribuído à Assistência Social, anulando o movimento da sociedade e enfraquecendo todas as iniciativas de efetivação das diretrizes segundo a Loas (p.70).
(...) o tratamento governamental dispensado à assistência social e a instalação do Programa Comunidade Solidária conjugam, de forma conveniente, o discurso e a prática do então governo, através dos quais o Estado não deve assumir funções que a sociedade e o mercado têm (supostamente) melhores prontidões técnicas e estruturais para desenvolver. O campo das atenções socioassistenciais é campo fértil para transferência de responsabilidades para o campo privado. Primeiramente, porque reforça o legado histórico da benesse, renomeada de solidariedade; e, em segundo lugar, pela também histórica inconsistência da cultura institucional, não favorecedora das intervenções governamentais na área (p.71).
Nesse contexto, o Programa Nacional de Publicização criou as Organizações Sociais, alterando a natureza da relação do Estado com a área social, na medida em que esta deixa de ser uma função exclusiva da esfera estatal.. Trata-se de uma nova institucionalidade jurídica que não assegura os deveres do Estado, possui frágeis mecanismos de controle social e pouca capacidade instalada, reeditando o pior do patrimonialismo brasileiro (BEHRING, 2008 A: 159). Então, de acordo com Behring (2008 B):
A essa nova arquitetura institucional na área social se combina ainda o serviço voluntário, o qual desprofissionaliza a intervenção nessas áreas, remetendo-as ao mundo da solidariedade (GUSMÃO, 1998), da realização do bem comum pelos indivíduos, por intermédio de um trabalho voluntário não remunerado (p. 204).
A responsabilidade estatal na condução dessa política pública passa a ser questionada e é colocada em segundo plano. Neste sentido, o Programa Comunidade Solidária e o Programa Nacional de Publicização significaram um retrocesso no tímido processo de constituição da assistência social enquanto política pública.
Behring (2008 B) continua a sua avaliação apontando algumas tendências que podem advir dessa situação de transferência de responsabilidades ao setor privado, na execução de políticas públicas:
(...) superposição de ações; administração visando a rentabilização dos recursos em detrimento dos fins; submissão dos fins públicos a interesses privados (...); continuidade de práticas clientelistas, já que a admissão do funcionalismo não se dará necessariamente por
concurso público, e a demissão também fica à mercê da ocasião, quebrando, nos médio e longo prazos, a continuidade da memória administrativa (uma preocupação expressada por Cardoso na introdução do PNER-Mare) nas instituições agora autônomas; e desprofissionalização de intervenções que exigem conhecimento técnico especializado (p. 205).
A adoção dessa política no âmbito da assistência social contribuiu para a ampliação dos serviços prestados pelas entidades e organizações sociais, atraídas também pelos incentivos concedidos pelo Estado e expressos pelas isenções e imunidades fiscais e financeiras.
A gestão estadual da política de assistência social no Estado de São Paulo, nos últimos anos, vem sendo conduzida com base nas parcerias público-privadas orientadas pela perspectiva da reforma gerencial do Estado, de enxugamento da máquina estatal e repasse de serviços públicos para a iniciativa privada. Um aspecto que chama a atenção é o constante estímulo à participação de entidades sociais privadas, beneficiadas com transferências financeiras realizadas através das indicações parlamentares que destinam recursos públicos às entidades privadas “operados fora do interesse coletivo e do controle social, porém dentro da política de assistência social” (GOMES, 2008: 29). A própria PNAS faz menção a esse fato quando afirma que:
... o financiamento da política de assistência social brasileira tem sido marcado por práticas centralizadas, genéricas e segmentadas, que se configuram numa série histórica engessada e perpetuada com o passar dos anos. (...) Outro elemento importante nessa análise da forma tradicional de financiamento da política de assistência social, são as emendas parlamentares que financiam ações definidas em âmbito federal, de forma desarticulada do conjunto das instâncias do sistema descentralizado e participativo. Isso se dá, muitas vezes, pela não articulação entre os poderes Legislativo e Executivo no debate acerca da Política Nacional de Assistência Social, o que se pretende alterar com a atual proposta (PNAS, 2004: 43).
As entidades recebem os recursos financeiros68 através de indicação dos deputados estaduais e para a aprovação do repasse devem enviar um projeto que prevê a aplicação dos recursos e os documentos necessários para a elaboração do convênio. A Drads realiza a análise dos documentos, montagem dos processos e o acompanhamento da aplicação dos
68O montante de recursos financeiros repassados diretamente às entidades sociais privadas para a aquisição de
materiais permanentes ou para obras físicas, através das emendas parlamentares, em 2010, foi de R$ 59,1 milhões (SEADS, 2010: 15). Disponível em: <www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/ usr/share/documents/Revista_SocialSP.pdf>. Acesso em: 4 jan. 2011.
recursos através de seu núcleo de convênios e o projeto passa por análise pelo Núcleo de Avaliação e Supervisão para aprovação, porém, não se realiza o acompanhamento qualitativo dos serviços que são oferecidos pela entidade, após a realização do convênio, sendo o acompanhamento restrito somente à execução financeira. Este tipo de repasse financeiro não exige a aprovação ou o acompanhamento dos conselhos municipais de assistência social, ficando fora dos planos de assistência social e do alcance do controle social, contrariando as diretrizes estabelecidas pela Loas.
Essas reflexões contribuem para a ampliação do debate, na medida em que essas perspectivas devem ser consideradas nas análises entre a relação do poder público com as entidades e organizações sociais apresentadas pelos sujeitos entrevistados. Não se pretende, com isso, desqualificar o papel que desempenham na complementação dos serviços socioassistenciais, mas trazer elementos que ampliem o debate em torno da função essencial de complementariedade na execução da política de assistência social.
Algumas vezes, a transferência de responsabilidades ao setor privado evidencia que a campanha de desmoralização do Estado ainda encontra eco nas gestões municipais, sendo ainda vigente a ideia de que a burocracia pode comprometer a agilidade e a qualidade das ações. Porém, também se levanta a discussão em torno do papel a ser exercido pelas organizações sociais, uma vez que a execução dos serviços socioassistenciais deve ser realizada pelo Estado em parceria com as entidades e organizações sociais, sempre sob a coordenação estatal.
O grande número de serviços previstos e a sua complexidade requerem uma quantidade expressiva de recursos físicos, humanos e financeiros, que dificilmente poderiam ser assumidos exclusivamente pelo setor público. Então, não seria uma simples transferência de responsabilidades, mas sim o compartilhamento das ações, no qual o Estado continua responsável pela coordenação, mas contando com algumas parcerias para a execução dos serviços.
A opinião dos gestores aponta para essa prática como uma alternativa para garantir a agilidade dos serviços:
(...) o documento também fala da redução da terceirização, porém aí é outro item que eu acredito mais, porque daí pode ter pessoas ou uma ONG ou uma entidade mais especializada do que nós somos, consegue fazer com mais agilidade o trabalho (...) (PG 2)
As diretrizes da CF69, da Loas70 e da PNAS reafirmam a necessidade de funcionamento da rede socioassistencial público-privada na execução dos serviços para a ampliação de cobertura e melhor aproveitamento dos recursos, então, essa é uma relação necessária e que tem caráter de permanência na política de assistência social.
Essa discussão assume uma complexidade que certamente não será esgotada nesta dissertação, porém não podemos nos furtar de realizar alguns apontamentos, principalmente no que se refere aos rebatimentos na gestão e composição dos recursos humanos. O problema se localiza quando as terceirizações reduzem o papel do Estado, responsabilizando exclusivamente as entidades e organizações sociais e quando contribui para a redução do número de servidores efetivos ou para a precarização de seus vínculos de trabalho.
Iamamoto (2000) traz importante análise sobre a relação entre a retração do Estado nas políticas sociais e a consequente responsabilização da sociedade civil, evidenciando de que forma este fato provoca a terceirização dos serviços sociais e consequentemente a redução do funcionalismo público:
Nesses novos tempos, em que se constata a retração do estado no campo das políticas sociais, amplia-se a transferência de responsabilidades para a sociedade civil no campo da prestação de serviços sociais. Esta vem se traduzindo, por um lado, em um crescimento de
parcerias do Estado com Organizações Não Governamentais, que atuam na formulação, gestão e avaliação de programas e projetos sociais em áreas como família, habitação, criança e adolescente, educação, violência e relações de gênero etc. Trata-se de uma das
formas de terceirização da prestação de serviços sociais, evitando-se a ampliação de funcionários públicos (p.126).
Essa tendência acaba sendo incorporada nos modos de condução da assistência social nos municípios e pode ser exemplificada por este depoimento:
69 De acordo com o artigo 204 da CF/1988 “As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social.” [Grifo nosso] 70 A Loas traz em seu artigo 1o que “A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.”
[Grifo nosso] . Retoma esta questão no artigo 6o quando se refere que “As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de
assistência social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de
(...) poderia fazer sim ou a execução através da mão de obra ou também não só da mão de obra, como também do espaço físico, né, poderia ser feita, eu acredito também que com mais agilidade e os nossos profissionais efetivos, contratados, fariam a fiscalização da execução desse trabalho, então eu acho que a gente teria condições de ampliar este trabalho e aí nós sairíamos da execução em si, né, e aí passa só a fiscalização e aí nós teríamos como medir esses resultados, com menos pessoas e com mais precisão. (PG 2)
Desta forma, pode-se perceber as repercussões desse processo na gestão dos recursos humanos, uma vez que, entre as responsabilidades das entidades sociais, inclui-se a contratação e a gestão do quadro de trabalhadores que nela atuam. Obviamente, esse fato compromete diretamente a efetivação das diretrizes estabelecidas pela NOB-RH/Suas, retirando do Estado, e dos servidores públicos, a primazia pela condução da política de assistência social.
Neste aspecto, a contribuição de Silva (2008: 53), embasada em Montaño (2002), é relevante, quando afirma não existir uma verdadeira parceria entre a sociedade civil e o Estado, resumindo-se ao repasse de recursos e de responsabilidades governamentais para entidades privadas, na medida em que são elas que executam os serviços com autonomia, uma vez que não são submetidas a um acompanhamento rigoroso ou a avaliações sistemáticas dos serviços prestados.
Neste sentido, ocorre uma distorção do papel complementar e suplementar que as organizações e entidades sociais deveriam ocupar na execução da política de assistência social. Pode-se perceber que a missão de colocar em prática o disposto nos documentos regulatórios da política de assistência social, para que as entidades integrem a rede socioassistencial sob a coordenação do poder público, é uma tarefa difícil e que se configura também como um desafio.
Outro fator que precisa ser explicitado são os convênios firmados pelo órgão gestor com executoras privadas para a prestação de serviços à população, os quais são frequentemente realizados em equipamentos públicos, inclusive nos Cras e Creas. A estratégia de contratação de pessoal via convênios muitas vezes é um artifício utilizado pra driblar o limite burocrático para utilização dos recursos financeiros existentes no co-financiamento estadual e federal, que atualmente podem ser destinados somente para consumo ou repasse para outras executoras privadas. Quando os recursos financeiros são repassados para entidades ou organizações sociais, esses espaços têm liberdade para utilizá-los no pagamento de recursos humanos, seja por folha de pagamento, ou contrato de prestação de serviço.
Entre as diretrizes para o co-financiamento contidas na NOB-RH/Suas, destacamos a que se refere à autorização da utilização dos recursos transferidos pela União aos municípios para o pagamento da remuneração dos trabalhadores da Assistência Social, conhecida como PL Suas. A normatização dessa diretriz é fundamental para a implementação da NOB- RH/Suas, e certamente amenizaria essa problemática, uma vez que prevê que os recursos do co-financiamento federal podem ser utilizados pelo município para o pagamento de recursos humanos.
Sobre essa problemática, Ferreira (2010: 127) faz importante apontamento, citando como exemplo o Município de São Paulo. Para a autora, essa prática revela um dos limites da NOB-RH/Suas, uma vez que esses trabalhadores não estariam contemplados nas diretrizes do documento, pois as organizações privadas possuem autonomia para estabelecer contratos de trabalho. Apesar da NOB-RH/Suas ter estabelecido cinco diretrizes que buscam estender a lógica do documento aos trabalhadores das entidades privadas, proporcionando um tratamento mais equitativo entre os serviços prestados diretamente e os conveniados, Ferreira (2010) observa que:
No entanto, ao colocar luz sobre os impactos deste retrato no cotidiano dos usuários outras estratégias precisam ser urgentemente formuladas. Certamente, estas estratégias passam pela capacidade que as equipes dos órgãos gestores de assistência social terão para regular e normatizar a relação com as instituições prestadoras de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais. Estes serviços devem ser normatizados e supervisionados pelos trabalhadores dos órgãos gestores de assistência social, em virtude da finalidade pública dos serviços prestados e também pelos recursos públicos que os financiam (p. 127).
Essa via indireta de contratação pelas entidades, por meio de recursos públicos, tem se tornado cada vez mais expressiva, na medida em que a PNAS trouxe a necessidade de ampliação na oferta dos serviços que demanda um número expressivo de trabalhadores para a sua execução. Ferreira (2010) observa que esse é um assunto pouco debatido, motivo pelo qual não encontra consistência na NOB-RH/Suas:
(...) há um aspecto ainda insuficientemente debatido e, portanto, de menor consistência nas diretrizes da NOB-RH. Trata-se da abordagem relativa aos trabalhadores que atuam nas organizações da sociedade civil, que se vinculam aos órgãos gestores de assistência social para a prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais (p. 17).
Os depoimentos dos entrevistados confirmam essa realidade:
[o contrato via entidades] É feito através de alguns convênios (...) Dentro do que é
permitido nós temos utilizado os recursos que vem dos convênios, até como uma maneira de desonerar o próprio município que tem um orçamento pra trabalhar e já que o recurso está aí nós utilizamos e o trabalho tem que ser feito. (PG 2)
Por exemplo, até hoje eu não tenho no quadro público os psicólogos, os dois psicólogos que eu tenho estão na proteção especial, na área pública eu estou fazendo como projeto de apoio, eu coloquei os psicólogos todos dentro de um projeto de apoio, e não é do quadro, então não é do modelo, são contratados por projetos apoiados pelas ONGs, convenia a ONG e ela contrata e aí disponibiliza para os serviços, isso a gente está fazendo, que é o único jeito, enquanto isso vou ter que usar esta estratégia mesmo e vamos discutindo a necessidade de fazer concurso, de criar um cargo. (PG 1)
Por sua vez, a NOB-RH/Suas estabeleceu em alguns pontos os mesmos princípios para os trabalhadores governamentais e das entidades privadas conveniadas, como o tratamento salarial isonômico. De acordo com Ferreira (2010):
A norma estendeu alguns princípios dos PCCS às entidades e organizações de assistência social, conforme se vê na seção específica do documento (...). Tal extensão se deu pela busca de isonomia salarial entre seus trabalhadores e os da administração pública, assim como pela participação nas ações de capacitação promovidas pelos órgãos públicos e, ainda, por seu compromisso em manter atualizadas as informações cadastrais no Cadastro Nacional dos Trabalhadores do Suas. (p. 17)
O documento apresenta um texto genérico sobre a composição das equipes de referência que atuam nesses espaços, na medida em que não especifica quais são as diretrizes que devem ser seguidas pelas entidades e organizações sociais, ou ainda, se existe obrigatoriedade em compor uma equipe mínima, deixando margem para a interpretação de que as diretrizes contidas no eixo “equipes de referência” se destinam somente aos equipamentos públicos.
Além disso, o eixo referente às equipes de referência também pode ser considerado ambíguo, uma vez que prevê uma separação entre as equipes para atendimento psicossocial, que devem estar vinculadas ao órgão gestor, e as equipes para o atendimento direto – como é o caso das unidades de referência destinadas a proteção social de alta complexidade. Outro ponto que merece destaque nesse eixo é o fato de não especificar de que forma essas diretrizes
poderiam ser seguidas em se tratando de entidades e organizações sociais e qual seria o papel do poder público.
Na opinião de Ferreira (2010: 167), as diretrizes do documento alcançam somente os funcionários públicos, estatutários ou celetistas, não enfrentando os trabalhadores que atuam nas organizações que prestam serviços aos usuários através de convênios com o órgão gestor. Para a autora, essas organizações deveriam se orientar pelos mesmos referenciais que regem