Forslaget om å endre skattekortet på papir til elektronisk skattekort (eSkattekort) kom i 2012 (Prop. 112 L (2011-2012); Skatteetaten, 2012). Ordningen ble innført fra og med inntektsåret 2014 (Prop. 1 S (2013-2014)). Da skattekortet var på papir mottok lønnstakere kortet i posten og hadde ansvaret for å levere dette videre til arbeidsgiver. Med elektronisk skattekort blir arbeidsgiver informert om skattekortet direkte fra Skatteetaten (Prop. 1 S (2011-2012), s. 85).
86 Elektronisk Skattekort var forankret i Skatteetatens strategier for 2010-2015 (Skatteetaten, 2012b, s. 7). Det inngikk som ett av tre tiltak, sammen med EDAG og MAG, der etaten fokuserte på modernisering og videreutvikling av systemer, og forenkling av kommunikasjon med næringslivet. I forstudien til eSkattekort i 2009 og i forprosjektet i 2011 ble det konstatert at elektronisk innlevering av opplysninger var en viktig forutsetning for kommunikasjonen mellom det offentlige og arbeidsgivere, og at dette kunne gi store ressursbesparelser for begge parter (Prop. 112 L (2011-2012), s. 76).
For arbeidsgivere har overgangen til elektronisk skattekort innebåret en overgang fra manuell håndtering til automatisk håndtering av informasjonen i skattekortet. Ordningen gjorde at etaten, og forvaltningen som helhet, fikk en oversikt over skatteytere med flere arbeidsgivere, noe som ikke var tilfelle tidligere. Det ble også opp til etaten å sikre arbeidsgiveres tilgang til riktig skattekort for sine ansatte (Skatteetaten, 2012b, s. 29).
For skatteyter innebar dette en endring fra å måtte levere skattekortet sitt, til å heller innhente informasjon om hvilke arbeidsgivere som har hentet ut skattekortet fra Skatteetaten. Skatteyter må fortsatt kontrollere at opplysningene som ligger til grunn for beregning av skattetrekket er korrekte (Skatteetaten, 2012b, s. 6).
Denne elektroniske ordningen har krevd endringer i regelverket. Hoveddelen av dette omfattet endring i arbeidsgivers nye plikter og ansvar da plikten for skatteytere falt bort (Prop. 1 S (2013-2014), s. 92). Enkelte andre endringer var små justeringer av begreper for å tilpasse teknologien som brukes, ettersom store deler av det tidligere regelverket var tilpasset papirbasert skattekort (Skatteetaten, 2012b, s. 41-47). For eksempel ble begrepet «levert» endret til «gjort tilgjengelig for arbeidsgiver» i enkelte forskrifter (Skattebetalingsforskriften, 2013), som innebærer at opplysninger nå går automatisk til arbeidsgivere og ikke via skatteytere.
Det tekniske ved systemet er basert på Altinn-systemet, både for arbeidsgiver og skatteyter, og de eksisterende mottakssystemene i etaten. For det første sendes det ikke skattekort på papir, men elektronisk, noe som skjer automatisk. Av personvernhensyn inneholder eSkattekortet noe begrensede opplysninger. Skatteyters navn og adresse er fjernet. I systemet har Skatteetaten bygget et nytt «Distribusjonsregister». Registeret er databasen for ulike tjenester i Altinn. Det har informasjon om hvilke arbeidsgivere som har innhentet hvilket skattekort til hvilken skatteyter og når. I det tekniske ved systemet er det distribusjonsmåten av opplysninger om forskuddstrekk som er ny. Selve forskuddssystemet er det samme som tidligere (Skatteetaten,
87 2012b, s. 30; Skatteetaten, 2014a, s. 22-23). Med systemet er det over tid innført en ny måte å kommunisere på, fra Skatteetaten til skatteytere. Denne kommunikasjonen er digital, i tråd med regjeringens målsettinger om digitalt førstevalg (Meld. St. 23 (2012-2013)).
Arbeidet med Skattekortet har pågått etter den første innføringen. For eksempel i 2015 da Difi sitt kontaktregister ble brukt ved utsendelser av kortet (Skatteetaten, 2014a, s. 9). I forbindelse med modernisering av systemene for forskudd og skatteberegning (jf. avsnitt 6.4) ble det bl.a.
utviklet ny funksjonalitet for å vise ulik trekkinformasjon på skattekortet (Skatteetaten, 2017a, s. 33).
6.2.1 Utforsking og utnyttelse i Elektronisk Skattekort 6.2.2 Utforskning
I begynnende fase av tankene om en overgang til elektronisk skattekort ble det gjort søk og vurderinger av tilsvarende ordninger i andre land. Som i EDAG innførte Danmark en tilsvarende ordning og Skatteetaten tok mye lærdom av de utfordringene som ble opplevd i Danmark (Skatteetaten, 2012b, s. 8 og 17-19). Dette gjaldt hovedsakelig forhold der en skatteyter hadde flere arbeidsgivere, noe som Skatteetaten var nøye på i sitt arbeid, viser et fremtredende høringsnotat (Skatteetaten, 2012b, s. 18, 23 og 29). Søkene innbefattet også kartlegging av behovene og erfaringer fra andre aktører gjennom møter og intervju, som skatteytere, arbeidsgivere, lønnssystemleverandører, regnskapsførere og revisorer, og enkelte relaterte foreninger som skattebetalerforeningen (Skatteetaten, 2012b, s. 10).
Overgangen fra skattekort på papir til en elektronisk ordning har medført store endringer for alle involverte parter: skatteytere, arbeidsgivere og Skatteetaten. Løsningen med at Skatteetaten sender skattekort til skatteyter i posten, som så leverer til arbeidsgiver, som sender inn opplysninger om inntekt og arbeidsforhold til etaten, er mer eller mindre fjernet. Denne prosessen skjer nå automatisk ved at arbeidsgiver nå får opplysningene automatisk rett inn i lønns- og personalsystemet sitt. Som en konsekvens av dette er kommunikasjonen mellom Skatteetaten og skattyter blitt heldigital, noe som innebærer etablering av en helt ny prosess. I systemet mottar ikke skatteytere skattekortet, men får en skattetrekksmelding med informasjon om forskuddstrekk, beregningsgrunnlag og hvilke arbeidsgivere som har innhentet skattekortet (Prop. 1 S (2013-2014), s. 92). Slik har skatteytere endret rolle ved å gå fra å være distributør til å være observatør. Etableringen av nye prosesser og at aktører har endret rolle i forbindelse med skattekort viser til radikalt nye arbeidsmåter. Arbeidsgivere håndterer dermed ikke
88 informasjonen om skattekortet manuelt på papir lenger, de mottar nå skattekortdata fra Altinn rett inn i sine egne systemer. Automatiseringen sett fra Skatteetaten innebærer at manuell håndteringen av papir faller bort. Disse rutinene innebar tidligere å samle inn skattekortene, etterlyse skattekort, arkivere og returnere. Denne prosessen er nå helt vekke (Skatteetaten, 2012b, s. 52). For Skatteetaten innebar dette en ansvarsendring ved at det nå er etaten som må sikre at arbeidsgiver til enhver tid kan få tilgang til riktig skattekort for sine ansatte.
I det tekniske ved systemet har Skatteetaten bygget et nytt register for å oppbevare informasjon, Distribusjonsregisteret. Opprettelsen av registeret har flere sider av utforskning ved seg. I de innledende fasene om behov og muligheter for distribusjonsregisteret ble andre alternativer vurdert. NAV har et lignende register som Skatteetaten trengte, men grunnet diskrepans i definisjonene av arbeidsgiver og ansatt i folketrygdloven og skattebetalingsloven var ikke dette mulig å bruke (Skatteetaten, 2012b, s. 29-30). Det ble dermed gjort søk, og alternativer ble vurdert. En annen side er at en oppbevaring av opplysninger med litt annen informasjon om skatteytere skaper en fleksibilitet i forhold til andre registre, som Folkeregisteret. Dette gjelder spesielt koblingen mellom arbeidsgiver og ansatt. Dette gjør opplysningene lettere å bearbeide og viser til tilpasning til ulike formål. Distribusjonsregisteret er dermed knutepunktet og databasen for den automatiske prosessen, hvor registeret er mottaker av arbeidsgivers oppdatering av informasjon og videre distributør av informasjonen om skattekortene via Altinn.
6.2.3 Utnyttelse
Det tekniske ved systemet har endret rutiner fra å være manuelle til å være automatiske for Skatteetaten. Dette har utforskningstrekk ved seg som vist over, men noen manuelle rutiner ble opprettholdt ved det nye skattekortet, for å forhindre feil bruk av skattekort. Man beholdt rutiner ved tilfeller hvor skatteytere har mer enn én arbeidsgiver. Det er kun skatteyter som har informasjon om hvem som er hoved- og biarbeidsgiver, og denne prosessen lar seg dermed vanskelig automatisere (Skatteetaten, 2012b, s. 28-29). Dette indikerer en fortsettelse i samme
«bane» som før.
Det nye systemet har krevd enkelte justeringer i lover og regler. Det er ikke opprettet en helt ny lov slik som med a-ordningen, men det gjeldende regelverket er presisert for å tilpasse overgangen til elektronisk bruk. Dette har preg av utnyttelse ved at det er de eksisterende reglene som er justert for å tilpasse mer moderne arbeidsrutiner. Skattekortets sentrale funksjon, å vise forskuddstrekket basert på forventet inntekt, har blitt opprettholdt som før.
89 Et annet tegn på utnyttelse er at det økte fokuset på kvaliteten på opplysningene har ført til økt samsvar mellom trukket skatt og utlignet skatt, noe som videre har ført til færre direkte henvendelser til Skatteetaten (Skatteetaten, 2011c, s. 6; Skatteetaten, 2016b, s. 3). Arbeidet over tid har fortsatt i samme spor etter at tiltakene som har preg av utforskning har blitt iverksatt.
Det er kommet noen nye funksjonaliteter, men da innenfor de eksisterende ordningene. Dette gjelder for eksempel informasjonen som er i skattekortet, hvor det er lagt til en Skattekort-ID som er unik for hver skatteyter (Skatteetaten, 2012b, s. 37).
6.2.4 Oppsummering eSkattekort
Innføring av elektronisk skattekort er relativt innovativt i en norsk kontekst. Utforskningen i systemet har mange dimensjoner ved seg. Det klareste tegnet på utforskning er overgangen fra papirbasert skattekort til elektronisk skattekort (og hovedsakelig dets implikasjoner med hensyn til kommunikasjon og roller for skatteyter, arbeidsgiver og etaten), og automatiseringen av denne prosessen. Opprettelsen av Distribusjonsregisteret viser videre fleksibilitet i interne systemer. Utnyttelsen i systemet går primært på at formålet til skattekortet og opplysningene i skattekort er ganske like som tidligere, og at denne funksjonen fortsetter i samme retning som før. Noen justeringer i regelverk viser også dette.