Det instrumentelle perspektivet

Det instrumentelle perspektivet bygger på klassisk organisasjonsvitenskapelig arbeid av tenkere som Taylor (1911), Weber (1922) og Gulick (1937). Det legger vekt på det formelle ved

14 At perspektivene fungerer på mesonivå indikerer at de i denne sammenhengen anvendes på et statlig direktorat. Dette gir muligheter for generalisering (under visse omstendigheter) samtidig som de kontekstuelle særegenhetene ivaretas (Pollitt, 2013). En nærmere diskusjon om generalisering gjøres i metodekapittelet.

15 Generelt kan det instrumentelle perspektivet kobles til en metodologisk individualistisk forskningstradisjon, mens de institusjonelle perspektivene kan kobles til en metodologisk kollektivistisk tradisjon. Den første innebærer et fokus på aktører, mens det andre innebærer et fokus på struktur (Grimen, 2004). Men som Pollitt (2013, s. 211) peker på, er aktørfokuset i det instrumentelle perspektivet ofte ikke helt klart og kan tendere til kollektivisme. På samme måte kan strukturfokuset også være uklart i de institusjonelle perspektivene (Peters, 2005). Hvordan disse forholdene behandles i denne oppgaven kommer frem i de følgende avsnittene.

29 organisasjoner som struktur, mål, strategier og oppgaver. Perspektivet tar utgangspunkt i at utformingen av organisasjoner er en bevisst prosess av administrative og politiske ledere, som har bestemt hvordan den skal struktureres (Egeberg, 2012). Den formelle strukturen antas å legge føringer for hvordan de ansatte i Skatteetaten handler. Med den formelle strukturen menes i denne studien en organisasjonsstruktur bestående av regler og posisjoner som sier noe om hvordan ulike oppgaver bør eller skal gjennomføres, og hvem som bør eller skal gjøre hva (Christensen et al., 2015, s. 34). Med utgangspunkt i Webers (1947) tanker, er strukturen preget av hierarki, stor grad av arbeidsdeling og rutiner. Med hierarki forstås over- og underordninger mellom vertikale nivåer i organisasjonen. Videre omhandler arbeidsdeling hvordan oppgaver blir gruppert. Rutiner innebærer prosedyrer og regler for hvordan oppgaver skal utføres, og av hvem. (Christensen et al., 2015, s. 37-38).

I dette perspektivet kan organisasjoner ses på som redskap for lederne (Scott, 1981).

Administrative eller politiske ledere kan endre mål eller policyer og reorganisere organisasjonen som et resultat av internt teknisk-instrumentelt press, eller som en reaksjon til eksternt press. Ut fra dette perspektivet vil endring skje gjennom å forandre den formelle strukturen og formelle rutiner for måter å gjennomføre oppgaver på i organisasjonen (Christensen et al., 2015). Organisasjonen og systemene som velges kan på den ene siden være et resultat av hierarkisk styring, og på den andre siden av forhandlinger mellom ulike sentrale aktører som politiske og administrative ledere (Christensen et al., 2015). En forutsetning for dette er at ledere skårer høyt på rasjonell kalkulasjon og sosial kontroll (Dahl og Lindblom, 1953). Dette innebærer at lederne må ha klare mål og intensjoner, har makt til å gjennomføre, og deretter velger egnet struktur som passer til målene. En antagelse om dette er at lederne har innsikt i potensielle effekter av den valgte strukturen. På denne måten vil organisasjonsstrukturen være et redskap for å styrke systemer og arbeid enten mot utforskning eller utnyttelse (Levinthal og March, 1993, s. 107-108).

Det instrumentelle perspektivet bygger på en antagelse om konsekvenslogikk (logic of consequences på engelsk), basert på en mål-middel rasjonalitet (March, 1994). En slik logikk legger føringer for «analyse-baserte» handlinger. Dette innebærer at aktører klargjør ønskede mål, gjør en bevisst vurdering av alternativer og vurderer konsekvenser av de ulike alternativene (March og Simon, 1993, s. 7). Valg tas basert på preferanser og samsvar mellom mål og forventede konsekvenser (Christensen et al., 2015). Hovedpoenget er at aktører i en organisasjon tar kalkulerte valg mellom alternativer som fører til realisering av ønskede mål.

30 I perspektivet antas det at aktører er formålsrasjonelle. Simon introduserte begrepet om begrenset rasjonalitet, noe som indikerer at aktører ikke har fullstendig oversikt over alle mål og alternativer (Simon, 1947). I tillegg kan mål være uklare og ikke nødvendigvis samsvare med komplekse problemer. Ofte er bare et begrenset sett av alternativer kjent, og mål-middel-sammenhenger er uklare. Ressurser som tid og (kognitiv) kapasitet er årsaker til det begrensede analyse- og kunnskapsgrunnlaget (Christensen et al., 2015; Simon, 1947). Utgangspunktet for denne oppgaven er at beslutninger gjøres på bakgrunn av begrenset rasjonalitet. I stedet for å maksimere måloppnåelsen, vil det være snakk om «satisfiering», det vil si at man søker etter alternativer som er tilfredsstillende nok.¹⁶ Et dilemma er om disse kognitive begrensningene i rasjonaliteten ligger hos organisasjonsmedlemmene eller i organisasjonsstrukturen (Egeberg, 2012, s. 159). Tankegangen i oppgaven er at organisasjonsstrukturen, utformet av ledere, legger (normative) føringer for mål og kriterier for beslutninger og fremmer rasjonell atferd via formalisering (Scott, 1981).

I det instrumentelle perspektivet kan det skilles mellom to varianter, en hierarkisk variant og en forhandlingsvariant. I en hierarkisk variant er lederskapet homogent, og enige om målet for organisasjonen og hvordan den skal brukes. Ledernes analytisk-rasjonelle kalkulasjon er sentral her. Mål-middel tankegangen oppfattes som relativt utvetydig, som betyr at man vet hva som må gjøres, og hvordan (March og Olsen, 1976). Når kontekst og problemstruktur endrer seg, endres også målene i samsvar med dette. Forhandlingsvarianten¹⁷ er basert på forestillingen om at organisasjoner er internt heterogene; de består av ulike enheter med forskjellig struktur, roller, funksjoner og interesser (Christensen et al., 2015). Her vil organisasjonsstrukturen og endringer skje etter kompromiss, basert på en klar, men ulik (begrenset rasjonell) tankegang blant ledere og grupper.

3.3.1.1 Empiriske forventninger fra et instrumentelt perspektiv

Med utgangspunkt i det instrumentelle perspektivet forventes det at den formelle strukturen legger klare føringer for hvordan utforskning og utnyttelse foregår. Det tas utgangspunkt i at Skatteetaten er utformet og strukturert basert på en bevisst prosess av administrative ledere.

Endring i form av utforskning og utnyttelse vil foregå ved hjelp av endring i de formelle

16 Simon (1947) kaller en aktør som handler slik for «administrative man».

17 March og Olsen (1983) kaller dette «Realpolitik».

31 aspektene ved organisasjonen som struktur, mål, rutiner og strukturering av oppgaver (Christensen et al., 2015). Dette inkluderer nye regler, prosjekter og formalisering.

Videre forventes det at aktører følger en konsekvenslogikk og gjennomfører «analyse-baserte»

handlinger basert på begrenset rasjonalitet. Det finnes et stort mangfold av digitale systemer som er aktuelle for Skatteetaten å ta i bruk, og valg av system og teknologi – og slik valg av utforskning eller utnyttelse – vil i dette perspektivet være basert på samsvaret mellom formulerte mål og forventede konsekvenser. Når organisasjonen har klare mål forventes det liten motstand mot endringer. Det antas dermed at det er bevisste tiltak som fører til utforskning eller utnyttelse.

Med utgangspunkt i en hierarkisk variant er det flere grunner til at lederskapet kan ønske å organisere Skatteetaten i retning av utforskning eller utnyttelse i digitalisering. En grunn kan være at ledelsen innser at den formelle organisasjonsstrukturen må endres fordi den ikke møter endrede interne og eksterne behov og krav, dvs. at det ikke er samsvar mellom

«organisasjonsstrukturen» og «problemstrukturen» (Brunsson og Olsen, 1993). I sammenheng med dette kan det være at det eksisterer en forestilling hos lederne om at Skatteetaten trenger å fornye tjenestene de leverer. Omfattende endringer, gjennom nye digitale systemer, kan føre til at skattebetalerne betaler riktig og tidsnok, og at Skatteetaten slik sparer ressurser og øker legitimitet og tillit.

Forventningen er at omfattende endringer i de digitale systemene vil skje ut fra en bevisst prosess om hvilke systemer som er passende for det gitte mål. På samme måte kan det også tenkes at de eksisterende digitale systemene er de beste, men at de har forbedringspotensial. Da vil det rasjonelle være å forfølge utnyttelse, og slik forbedre og fornye de eksisterende systemene. Dersom det er behov for både utforskning og utnyttelse, antas det at Skatteetaten forfølger begge måtene.

Formell organisasjonsstruktur og oppgavestruktur antas å følge en mål-middel tankegang ved at strategier om hvordan digitale endringer og løsninger skal forekomme formuleres, før gjennomføringen iverksettes etter planen. Hvordan organisasjonen er formelt strukturert vil kunne si noe om utforskning og utnyttelse er fordelt i forskjellige underenheter/avdelinger, eller om de fungerer i samme enhet (Levinthal og March, 1993). Ved å studere organiseringen vil det bidra til å vise samspillet mellom utforskning og utnyttelse.

32 Med utgangspunkt i en forhandlingsvariant vil det være flere trekk som kan føre til at Skatteetaten fokuserer på utforskning og/eller utnyttelse. Det forventes at hvordan utforskning og utnyttelse foregår er et resultat av forhandlinger og interessekamper mellom interne aktører i Skatteetaten, for eksempel mellom ulike avdelinger som arbeider med digitalisering. Her forventes det at noen er orientert mot utforskning, og andre mot utnyttelse, noe som kan gjøre at det kan oppstå konflikt og/eller konkurranse. Blant ansatte kan det være press mot ledelsen knyttet til behov for og etterspørsel etter nye systemer eller ny teknologi for å takle nye problemer. Ledelsen må da vurdere dette. Dette kan føre til mer konflikt, og utfallet kan forventes å være preget av forhandlinger og kompromiss. Slike interessemotsetninger eller konflikter kan gjøre det vanskelig å oppnå mål om omfattende organisasjonsendringer.