A cooperação é trazida na literatura, conforme apresentamos no Capítulo 2, como o princípio básico para a superação de problemas coletivos e de ordem regional, pois prevalece sobre as formas de atuação concorrentes, rivalizadas e isolacionistas, promovendo a redução de desigualdades e gerando eficiência econômica nas políticas implementadas. Para se ter cooperação entre os municípios, os autores reconhecem que deve ser superada a cultura de soma zero, na qual o ganho de um ente gera prejuízos para os demais. Sendo assim, o princípio da cooperação para as regiões metropolitanas está em estabelecer ações coletivas sem gerar relações assimétricas e a imposição de interesses. Reconhece-se, portanto que acooperação em cenário metropolitano, apesar de ser considerada essencial para a pactuação de metas e o desenvolvimento de ações e políticas públicas intersetoriais, é um desafio posto, e que reflete no tipo de arranjo institucional adotado no meio metropolitano,
nas relações de governança e governabilidade estabelecidas, bem como nos resultados coletivos alcançados.
Diante de 14 anos de existência da RMBS, observam-se ora momentos de cooperação, ora de competição. A natureza cooperativa dos atores institucionais desde o processo de criação da RMBS, como bem trazida por Diba (2004), não foi a realidade relatada pelos entrevistados. A RMBS aparece na literatura como um diferencial de práticas metropolitanas, pela “natureza cooperativa”; pela identidade regional “constituída”, devido às semelhanças quanto aos problemas e realidades físico-territoriais; pela busca durante décadas para a criação e reconhecimento da região; e por ter sido a primeira RM criada pós-Constituição Federal de 1988. Alguns desses aspectos foram apresentados também no relato de Célio Nori, membro do Fórum da Cidadania do município de Santos:
A RMBS tem tudo para ser de fato uma região metropolitana: as distâncias são relativamente curtas entre uma cidade e outra, têm horizontes naturais semelhantes, o turismo é comum em todos os municípios, então há certa identidade que clama por políticas cooperativas, ou políticas metropolitanas (entrevista realizada em outubro de 2010).
Porém, como o próprio entrevistado Célio Nori reconhece, a cooperação na RMBS “(...) vigora muito mais no discurso do que na prática”. Além disso, como já descrito, o entrevistado afirma que para se ter cooperação no ambiente metropolitano, há primeiramente uma necessidade de superação das relações de poder, ou em grande medida o “jogo de soma zero”, principalmente no que tange às reuniões, discussões e deliberações do Condesb. No Condesb é estabelecido um processo de articulação e negociação constante que faz com que os prefeitos discutam e produzam alternativas frente aos problemas regionais. No entanto, é constatada uma ameaça à cooperação entre os prefeitos nesse processo, se houver situações que reflitam na imposição de interesses de um sobre o outro, ou do próprio governo estadual sobre os demais atores. Isso porque o prefeito, detentor de autonomia política e administrativa no seu território, ao sentir seu poder ameaçado, pode decidir não pactuar ações coletivas. Nesse sentido, é trazido pelos entrevistados outro dificultador da cooperação: a questão político partidária. Para os entrevistados, a vertente político-partidária dos prefeitos e do governo do Estado ainda prevalece
sobre as decisões técnicas e fragiliza a ação coletiva, como aponta o entrevistado Alberto Mourão, ex-prefeito de Praia Grande, no seguinte trecho: “o que falta é sair da questão política e ser um pouco mais prático na questão técnica”.
Durante as visitas de campo, foram apresentados pelos entrevistados alguns temas que ilustram situações de constante competição entre os prefeitos da RMBS, apesar de já se configurarem como pontos de discussões, reivindicações e articulações antigas. É o caso (típico) da implantação do aeroporto de Itanhaém para uso “civil”, que após inúmeras discussões, perdeu a prioridade da construção dessa estrutura para o município do Guarujá. Outro tema amplamente apresentado como crítico e desafiador no que tange à atuação cooperada entre os municípios da RMBS é a saúde. Foram relatadas inúmeras situações de “empurra-empurra” entre os prefeitos, que, segundo o relato de alguns entrevistados, chegaram a exigir comprovante de endereço para a população ser atendida nos hospitais e postos públicos municipais. Como o repasse do SUS é per capita, os municípios centrais, que apresentam as maiores infraestruturas hospitalares e os centros de atendimentos de saúde especializados, são os que atraem a população da RMBS. Para garantir que todos os municípios tivessem hospitais com leitos e estrutura de atendimento suficiente, seria necessária uma solução de articulação conjunta entre os prefeitos junto ao governo estadual e federal para distribuir os hospitais e postos de atendimento especializados entre os demais municípios da região. Porém, como relatam Célio Nori e Telma de Souza, a alternativa cooperada para resolução do conflito na saúde ainda não foi verificada:
O que se percebe é que cada um quer “puxar a brasa para sua sardinha”. Sempre há demandas e não há preocupação em se desenvolverem políticas públicas metropolitanas. Isso não mudou muito desde a sua criação até hoje. Embora o discurso avance um pouco, a prática se mantém nesse sentido. É comum em Santos, que é capital da região, dizer-se que o serviço de saúde não funciona bem porque vêm pessoas de outra cidade para cá (Célio Nori, em entrevista realizada em outubro de 2010).
Para a Deputada Estadual e ex-prefeita de Santos, Telma de Souza:
Santos foi a primeira cidade que implantou o SUS. Santos tinha “um
demais pessoas da Baixada Santista. Hoje o prefeito recebe muitas vezes vereadores e cartas de munícipes, e diz que não pode atender gente que não é de Santos (entrevista realizada em novembro de 2010).
Para os entrevistados, a questão da saúde demanda uma solução metropolitana, que se pode dar na realocação e distribuição de serviços hospitalares por todo o território. Evidentemente, não é necessária a implantação de serviços da mesma especialidade para cada município, mas sim a distribuição dos serviços de saúde básica, por razão populacional, em todo o território, e a distribuição dos centros de atendimento especializados por toda a região metropolitana.
O tema da saúde é somente um dos exemplos apresentados pelos entrevistados e permite entender que o avanço da cooperação metropolitana está tanto na identificação e reconhecimento da necessidade de atuar coletivamente para a resolução de problemas, como na superação da solução individual, mesmo que isso signifique para um prefeito ter que se engajar em políticas e alavancar agenda de outro para ter a solução do problema regional. Porém, na perspectiva da vereadora de Santos, Cassandra Maroni, pouco se avançou nesse tema na Baixada Santista, e reconhece que a “cooperação é muito incipiente, se dá em casos pontuais, a competição é exacerbada (...). É uma falsa cooperação”.
Para Rosana Bifulco, secretária de Planejamento e Meio Ambiente do município de Itanhaém, a identidade regional existe, mas o que dificulta a cooperação é a diferente realidade entre os municípios, como agrega: “(...) municípios como Cubatão, Santos, Bertioga e Itanhaém são muito diferentes: com capacidade de resposta e estrutura de prefeitura diferentes.” Além da diferente capacidade de resposta e das distantes realidades, sociais, econômicas e políticas, entre os municípios da RMBS, é apresentada também como ponto limitador da cooperação a questão da representatividade local dos prefeitos e a necessidade de responder ao seu eleitorado. Como reconhece Alcindo Gonçalves, coordenador do Instituto de Pesquisa A Tribuna da Baixada Santista (IPAT), “a cooperação é difícil de ser construída, o interesse individual prevalece, pois os prefeitos e os vereadores devem respondem aos seus eleitorados”. Nesse sentido, o grande desafio da representação em cenário metropolitano é que uma vez eleito, o prefeito torne-se um representante para além do território administrativo do seu município, mesmo que o cidadão que o elegeu não lhe cobre respostas quanto a isso.
Também surge como argumentação para a já declarada competição entre os municípios da Baixada Santista que a própria estrutura responsável por articular e fomentar as demandas coletivas, AGEM e Condesb, não têm interesse que a região, ou os municípios, sejam de fato cooperados. Isso porque, com a compartimentalização das demandas e a desarticulação dos prefeitos, há uma fragilização do coletivo que faz com que o governo estadual tenha mais peso nas decisões do território.
Diante de todas as argumentações trazidas pelos entrevistados, é possível afirmar que a cooperação ainda é uma meta a ser buscada para garantir a governança e governabilidade metropolitana da Baixada Santista. Entende-se que não é tarefa simples o desafio de pactuar agendas com municípios de realidades (sociais, econômicas e de capacidade de resposta) muito diferentes, alinhar interesses entre prefeitos e governo estadual de partidos políticos distintos, e deliberar quanto a prioridades para o desenvolvimento regional. Mas é indiscutível que a efetiva solução de problemas regionais, como resíduos sólidos, saúde, transporte, meio ambiente, saneamento, segurança pública, só acontecerá se houver um pensar e agir regional. O que se identifica nas considerações dos entrevistados é a existência de uma falsa impressão de cooperação entre os prefeitos da Baixada Santista, porém não se descarta a relevância e importância da atuação cooperada para o avanço e desenvolvimento sustentável dos municípios da região.
Alguns entrevistados consideram que o momento atual de investimentos oriundos da descoberta e exploração do Pré-Sal seria um interessante ensaio de cooperação, articulação e planejamento regional. Porém, é observado pelos entrevistados que os municípios tidos como “centrais” nesse processo (Santos, Cubatão, Guarujá, São Vicente) monopolizaram as discussões junto ao governo estadual em detrimento dos demais municípios “periféricos”.
Por fim, identificou-se como ponto de concordância entre todos os entrevistados que a cooperação na RMBS depende, em grande medida, da vontade dos prefeitos municipais, do papel que o governo estadual assume (seja de hierarquia, seja de diálogo), e também da atuação do diretor executivo da AGEM, que tem função estratégica no que tange à interlocução entre os interesses dos municípios e o ente estadual.