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O debate sobre ordens regionais em relações internacionais pode ser encontrado em Lake e Morgan (1997), Solingen (1998) e Buzan e Weaver (2003). Solingen explica ordens regionais por meio da avaliação de como coalizões entre Estados gerem assuntos econômicos, políticos e de segurança. As ordens decorrentes podem ser altamente conflitivas ou altamente cooperativas, produzindo zonas de guerra ou zonas estáveis de paz (SOLINGEN, 1998, p.3). Zonas estáveis de paz poderiam ser encontradas no Cone Sul ou na região de ASEAN (sudeste Asiático). Ao contrário, zonas de guerras (war zones) poderiam ser reconhecidas no Oriente médio.

O argumento de Solingen diz respeito a grandes estratégias em regiões. Opõe dois grandes modelos. O primeiro, internacionalista, estabelece coalizões economicamente liberalizantes, que propiciam maior cooperação por meio de instituições articuladas à economia internacional do final do século XX. O segundo modelo ideal está ligado às coalizões estatistas-protecionistas, que rejeitam estratégias de forte conexão a economia globalizada, e que postulam maior autonomia e proteção frente às externalidades internacionais. Os atores domésticos fundamentais para coalizões estatistas seriam as burocracias estatais, empresários nacionalistas (especialmente do setor de armamentos e indústrias de base) e militares.

A base para a formação das grandes estratégias para regiões poderia ser encontrada nas balanças de poder das coalizões domésticas e na balança de poder regional, em uma análise de dois passos (two-steps). O mecanismo de avaliação partiria do princípio da segunda imagem reversa (second-image reversed) para identificar clivagens domésticas, e toma forma ao buscar entender como instituições e a política interna projeta tais características em grandes estratégias locais, regionais e globais (SOLINGEN, 1998, p. 12). Assim a abordagem permitiria entender grandes estratégias através de uma análise de fora para dentro (outside-in) e dentro para fora (inside-out).

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O modelo possui a vantagem de articular política, economia e segurança, mas possui uma serie de limitações, especialmente por idealizar um tipo de coalizão liberal como responsável pela forte causalidade para a produção de cooperação regional, algo que a aproxima aos modelos liberais de difusão democrática. Na análise de Solingen sobre a díade Brasil-Argentina, somente as características da coalizão liberalizante e democrática dos governos Collor e Menem permitiram a ampla cooperação em assuntos econômicos e de segurança no Cone Sul. Tal trabalho apesar de não negligenciar as origens da cooperação nos regimes autoritários de Brasil e Argentina, supõe que os passos para a cooperação foram dependentes de reformas democráticas em primeiro lugar, e reformas econômicas liberalizantes, em segundo. A ordem regional estabelecida guarda intensas relações com o estabelecimento de uma grande estratégia internacionalista. Mas se as origens do modelo não são internacionalistas nem ao menos liberais, como explicar a ampla cooperação em assuntos de segurança na região? Afinal as origens da cooperação no Cone Sul podem ser encontradas dentro dos regimes militares e no processo de democratização, não em seu corolário (RESENDE-SANTOS, 2002).

A abordagem de ordem regional de Lake e Morgan está baseada no conceito de externalidades, onde um sistema regional seria “Um conjunto de Estados que compartilha fronteiras e externalidades locais que derivam de uma área geográfica particular” (LAKE e MORGAN, 1997, p. 48, tradução nossa)19.

Externalidades seriam custos (externalidades negativas) e benefícios (externalidades positivas) que não são impostos apenas para os atores que os criam, possuem efeitos para outros atores, como no caso do Dilema de Segurança. Quando um Estado A se arma, produz efeitos sobre a segurança de um Estado B, seu vizinho. Em função do aumento da capacidade do Estado A, seu vizinho aumenta sua segurança adquirindo armas, em função de não tem certeza se os armamentos de A resultarão em ameaças ou expansionismo (JERVIS, 1978).

A ordem regional é construída por meio das mesmas restrições impostas pela estrutura internacional sobre os Estados. Por analogia ao trabalho de Waltz, Lake e

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A set of states affected by at least one transborder but local externality that emanates from a particular geographic area” (LAKE e MORGAN, 1997, p. 48).

84 Morgan (1997) compreendem que estruturas regionais podem ser definidas por duas dimensões: o princípio ordenador da anarquia e a distribuição de capacidades (se o sistema é unipolar, bipolar ou n-polar). Estruturas regionais exerceriam decisiva influência sobre a ordem regional. As distintas estruturas regionais levariam a ordens semelhantes à observadas por Waltz (1979). Em sistemas regionais bipolares a ordem seria definida por uma competição máxima por poder. Em sistemas multipolares a ordem seria menos severa, e em unipolares menos intensa (LAKE e MORGAN, 1998, p. 60 e 61). Para se determinar a ordem regional seria necessário estabelecer elos entre a estrutura global e a estrutura regional, e estas interações seriam providas por meio das externalidades de segurança (freqüentemente negativas) de um Estado em relação aos demais.

No modelo de Lake e Morgan, tal qual na perspectiva neorealista de Waltz, a presença de uma potência afeta sensivelmente a ordem. Porém, a presença destas potências em longínquos complexos regionais seria fortemente desestimulada. Os exemplos dos Estados Unidos na Somália (1991) e no Iraque (2003) são pertinentes, no caso. Similar a Buzan e Weaver (2003), os autores entendem que o fim da Guerra Fria significou um menor ativismo das potências em assuntos não envolvidos com seus próprios complexos regionais de segurança.

Os conceitos de ordem regional em Lake e Morgan possuem ampla e fecunda utilidade em relações internacionais, especialmente para o regionalismo. Todavia, existem problemas relacionados à noção de ordem regional em Lake e Morgan (1998) de origens metodológicas, teóricas e práticas. Metodológicas porque não há definição do que seja uma região. Os autores estabelecem que a geografia importa para a delimitação de um complexo regional. Externalidades vêm de um locus definido, porém seus efeitos são difusos. Mas, ao admitirem que os Estados Unidos fazem parte do complexo regional do Oriente Médio estendem a compreensão geográfica, de um lado a outro do mundo (LAKE e MORGAN, 1998, p. 50 e 51).

Problemas teóricos podem ser decorrentes da priorização dada em Regional Orders a externalidades negativas no tocante a segurança. É possível considerar externalidades positivas (que promovem segurança e bem-estar) em regiões.

85 Ordens podem ser criadas pela compreensão benigna de externalidades por líderes e elites políticas, que securitizam cooperação e não ameaças (TAVARES, 2005).

Por fim, a aplicação do modelo não se dá na América do Sul ou no Cone Sul. Para Lake e Morgan, o complexo regional envolve toda a América Latina, dada a relação da região como um todo com os Estados Unidos, potência global e regional. O sistema de administração da segurança na região seria único e difuso, mesclado por arranjos de segurança coletiva, integração, comunidades de segurança pluralísticas e intervenção direta da potência (p. 201-207). Ao não diferenciar as Américas, os autores entendem que a partir da década de 60 (e ao longo das décadas de 70, 80 e 90) o sistema entra em colapso, e a retomada da democracia pode ter contribuído para o aumento da tensão na região (p. 215). Com estas dificuldades conceituais não é difícil entender porque o modelo perde força explicativa para analisar o mais institucionalizado dos arranjos regionais no mundo, o que ocorre no Cone Sul.

O conceito de interdependência em segurança é central em Buzan e Weaver (2003). Baseados em um modelo apresentado por Buzan em 1997, os autores discutem segurança e ordem regional sob a abordagem dos complexos regionais de segurança (RSC), estrutura também utilizada por Lake e Morgan (1997). Em RSC, os assuntos de segurança devem ser tratados regionalmente, em função das interações e práticas de segurança desenvolvidas por Estados. Os processos de securitização e desecuritização encontram-se absolutamente interligados em RSC, levando a que o gerenciamento de ameaças não possa ser analisado ou resolvido Estado por Estado, somente de maneira conjunta. Entretanto, o que assegura a interdependência são as práticas de segurança, que levam os Estados a securitizar ou desecuritizar áreas do relacionamento comum, como problemas de controle de armas, terrorrismo, meio-ambiente, dentre outros (BUZAN e WEAVER, 2003, p.44). Complexos regionais de segurança são definidos por padrões de amizade/inimizade e de interdependência, tomados em um ambiente regional definido geograficamente. Os RCS derivam-se da estrutura anárquica e do equilíbrio de poder, por um lado, e pelas pressões da proximidade geográfica, por outro. Regiões podem formar subsistemas de segurança, configurados pelas práticas de segurança. Tais práticas seriam definidas pelos padrões de amizade/inimizade, laços culturais (o que

86 articularia Árabes, Europeus, Latino-americanos, por exemplo) tomados em um ambiente regional definido geograficamente. Deste modo, a construção dos RCS seria derivada de quatro variáveis: fronteiras, estrutura da anarquia, polaridades e construção social de interações (amizade/inimizade).

Para além de uma abordagem para estudo de regiões, Buzan e Weaver tiveram pretensões em desenhar uma teoria geral de segurança regional, como Waltz o fez, em relação à política internacional. O empreendimento de Buzan e Weaver (2003) talvez seja solitário nesta área de conhecimento, especialmente por focar principalmente em interdependência regional, deixando as interações da segurança regional com a segurança global em segundo plano.

A questão crítica aqui está ligada a dois fatores: o primeiro em relação aos padrões de amizade/inimizade e interações sociais contíguas para a definição de região, e o silêncio dos autores sobre regiões fortemente conduzidas por externalidades globais, como o Oriente Médio. Segundo Buzan e Weaver, para que se tenha a possibilidade de pensar segurança regional é preciso estabelecer uma análise que parta da proximidade geográfica. A base da crítica de Buzan e Weaver a Lake e Morgan (1997) é que os últimos ao não considerarem a demanda de proximidade geográfica entre Estados para determinação de complexos regionais de segurança cometem o erro de dissolver o nível de análise regional (BUZAN e WEAVER, 2003, p. 80). Para escaparem da mesma patologia analítica os autores introduzem uma abordagem construtivista que entende que o que estabelece os contornos de uma região são os padrões de amizade/inimizade entre os Estados, suas práticas políticas e de segurança, de tal forma que os assuntos de segurança de uma região passam a ser comuns, bem como as terapias indicadas para o seu tratamento. Assim é possível preservar intacto o nível de análise regional, por meio da alegoria construtivista, mas a formação da região padece da ausência do processamento de externalidades globais, em sua formação.

Coerentes com esta formulação, Buzan e Weaver excluem grandes potências de complexos regionais de segurança: “Se distantes potências podem ser incluídas nas

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regiões, como diferenciar entre a dinâmica da segurança global e regional de forma a investigar sua interação?” (BUZAN e WEAVER, 2003, p. 80, tradução nossa)20.

O risco apontado pelos autores está relacionado às antigas interpretações da política internacional durante a Guerra Fria, que resultaram em trabalhos com valorização máxima quanto aos efeitos da dinâmica da bipolaridade sobre os Estados, e valorização mínima sobre o quanto as regiões poderiam explicar as questões da segurança, ou seja, que levaram o nível de análise regional a um lugar inexpressivo na literatura.

Porém, o ponto a destacar aqui é que em situações políticas de bipolaridade, como na Guerra Fria, a competição pelo poder ofuscou a prática e as interações de segurança em nível regional, dado o tamanho das potências e seus interesses na política e no âmbito militar. Porém isto não quer dizer que estas interações não tenham grande significado em si, como foi o caso, durante a Guerra Fria, da intensa rivalidade e posterior rapprochement entre Argentina e Brasil. As elites políticas e militares dos dois países estabeleceram determinadas regras, fruto da socialização regional de ameaças mútuas, bem como do reconhecimento da necessidade de uma plataforma regional que projetasse os dois Estados para além de sua pequena relevância internacional. A presença, neste caso, da grande potência, os Estados Unidos, pode ser considerada como importante, mas não determinante causal dos resultados das interações regionais produzidas. A noção de ordem no Cone Sul derivou-se de regras construídas pelos regimes militares relacionadas à distribuição de poder, e da percepção de que a região poderia filtrar os efeitos deletérios da competição por poder no plano global na América do Sul.

Um problema adicional em Buzan e Weaver (2003) é a ausência de priorização das interações entre o regional e o global. Como forma de fortalecer o argumento de que a região deve ser tratada como nível de análise, os autores sacrificam o foco em regiões em que as externalidades globais alteram o equilíbrio entre potências regionais, como no Oriente Médio, ou mesmo no Atlântico Norte. Ao não considerar,

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If remote great powers are in the regions, how can one differentiate between global and regional level security dynamics in order to investigate their interplay?” (BUZAN e WEAVER, 2003, p. 80).

88 ao final da Guerra Fria, os Estados Unidos como o hegêmona regional nestas partes do mundo, o argumento dos autores se enfraquece, pois estas ordens regionais estão embasadas nas interações entre o regional e o global, e apenas o nível regional não explica em profundidade suas repercussões em assuntos de segurança.

As hipóteses apresentadas nesta tese trabalham com a noção de que o processamento das externalidades globais ou regionais é realizado pelas lideranças que mediam ameaças e benefícios por meio de suas percepções. O resultado pode variar de um grau máximo frente às considerações globais (Oriente médio) a um grau máximo de focalização regional. Estas percepções se desdobram em políticas, que líderes e elites formuladoras constroem em governos. Estados não constroem políticas de defesa ou política externa, homens de governo, sim (SCHWELLER, 2006).

4.3 - O PAPEL DAS PERCEPÇÕES NA CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS E NA