Após o regime militar, o processo democrático traz à tona uma série de problemas sobre a educação superior. Um sistema estagnado, arcaico e com forte restrição orçamentária exige uma completa reformulação da legislação. Nos debates travados à época da Constituição Federal de 1988, estabelece-se um sistema no qual é garantida uma série de direitos para os vários grupos que nela militam, como a gratuidade do ensino, que beneficiaria os alunos e instituiu que seus profissionais, docentes e técnicos, fossem considerados servidores civis do Estado, adquirindo isonomia e estabilidade. No momento posterior, a legislação passa a orientar-se por outros parâmetros, cujas políticas muitas vezes contestam a universidade como uma organização estatal e direcionam suas ações para o princípio da eficiência. É neste bojo que se desenvolverão as propostas de transformação das
universidades públicas em organizações sociais e o deslocamento da política educacional do controle do processo para o controle dos resultados.
A Constituição Federal de 1988 trata da educação no capítulo III, seção I, nos artigos 205 a 214. No caso do ensino superior, sobressaem inicialmente os princípios estabelecidos no artigo 206, do qual se destacam os seguintes incisos:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão de qualidade;
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
De forma geral, o artigo garante igualdade de condições para o acesso e a permanência dos alunos nas instituições (inciso I), disciplinamento da carreira docente mediante regras de acesso e remuneração (incisos V e VIII5), menciona a autonomia acadêmica (inciso II), princípios democráticos na gestão (inciso VI), pluralismo de idéias e coexistência de instituições de natureza diferentes (inciso III), gratuidade em estabelecimentos oficiais, no caso público (inciso IV) e preza pela garantia de um padrão de qualidade. Quanto à estruturação das instituições, destacam-se os incisos III, IV e VI.
No inciso III, ao prever a coexistência de instituições públicas e privadas, a Constituição valida a existência de um sistema de natureza dual, pública e privada. Com o disciplinamento na legislação posterior, têm-se as condições para a forte expansão do ensino privado. Inicialmente, viabiliza-se pelo Decreto 2.306/97, no qual é feita uma classificação dos tipos de instituições de ensino superior, incluindo a novidade no sistema, que são os centros universitários. O contorno atual dessa classificação é dado pelo Decreto 5.773/06.
No caso da gratuidade do ensino público, no inciso IV, reflete a pressão dos grupos
que concebem a universidade pública como um espaço no qual a educação deve ser ofertada aos cidadãos gratuitamente, devendo esta ser custeada pelo Estado. Este ponto guarda grande foco de tensões, pois a insuficiência de recursos governamentais e a proibição de arrecadar recursos gesta uma série de limitações à implementação dos projetos após 1996, que utilizando mecanismos de eficiência de mercado, advoga como solução para a escassez de recursos para as universidade públicas a captação de recursos, sejam com os alunos, por doações ou pela prestação de serviços. Como a cobrança dos alunos ficou proibida na própria Constituição do país, além de limitarem o processo de expansão das universidades públicas, a restrição de recursos e a falta de autonomia administrativa para gerenciamento interno dos recursos incentivaram a proliferação das fundações de apoio.
O inciso VI do artigo 206 estabelece a gestão democrática para as instituições universitárias e pressupõe a manutenção de instâncias decisórias participativas, como os colegiados. Este é também um princípio tratado no artigo 56 da LDB, visto mais adiante.
O processo de diferenciação do sistema exige uma legislação mais flexível, centrada em princípios norteadores e instrumentos de avaliação. É neste contexto que se analisa a legislação. No caso das universidades públicas, a compreensão deste processo remete originalmente ao artigo 207 da constituição de 1988, que define o seguinte:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 11, de 1996)
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 11, de 1996)
Para assegurar o cumprimento das funções sociais especificas da universidade, que são ensino, pesquisa e extensão, o artigo 207 define as esferas nas quais a atuação autônoma da Universidade se desenvolve. O texto buscaria garantir a autonomia destas instituições, preservando, porém, sua inserção nas políticas nacionais e nas referências socioculturais, econômicas e políticas da sociedade na qual se insere. Dessa forma, seria garantida em lei a autonomia da Universidade num cenário de soberania do Estado (RANIERI, 2006).
O artigo 208 da Constituição estabelece que o acesso ao ensino superior será condicionado à capacidade individual e veda a adoção de políticas que impeçam os alunos que cumprem os requisitos de ascenderem ao ensino superior. Dado à crescente demanda e às restrições das universidades públicas, mantêm-se as condições de incentivo à expansão do setor privado e implementa-se em lei a diversificação institucional, com a classificação que coloca as universidades como apenas um dos tipos de instituições de ensino superior. Recentemente, políticas afirmativas projetam uma possível universalização do sistema, no qual todas as pessoas que demonstrarem capacidade poderão ingressar no ensino superior, pois o problema do acesso não se referia apenas à existência de vagas, mas ao fato de uma parcela da população não tinha condições de manter-se durante o curso.
A expansão via setor privado é prevista no artigo 209 que estabelece ser o ensino livre à iniciativa privada, desde que cumpra as normas gerais da educação nacional e submeta-se à autorização e avaliação de qualidade pelo poder público. É exatamente nestes mecanismos de autorização e de avaliação que o MEC basear-se-á para referendar o processo de expansão que privilegiará o setor privado, proliferando assim as instituições privadas, que atingem o número de 2.032 em 2007, em comparação com 249 instituições públicas (INEP, 2009).
Com os princípios estabelecidos na Constituição, o próximo passo é gestar o debate que dará origem a uma nova legislação do ensino superior. Seja por problemas orçamentários ou por questões de falta de hegemonia de algum dos grupos, somente em 1995 começa-se o processo de reestruturação, que se inicia com a Lei nº 9.131/1995 que se centra na redefinição das funções normatizadoras e fiscalizadoras do próprio ministério, revogando diversos elementos da Lei nº 5.540/1968.
A Lei 9.131/95 é a primeira tentativa do governo federal em redefinir seu papel na condução da educação superior, ao revogar aspectos da Lei 5.540/1968 que disciplinavam a ação do próprio ministério. Dessa forma, delega ao então Ministério da Educação e do Desporto, por meio do Conselho Nacional de Educação (CNE), em seus artigos 6º e 9º, as atribuições de avaliar a política nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem, contando, para tal, com a colaboração do Conselho Nacional de Educação e da Câmara de Educação Superior (BRASIL, 1995).
O CNE possui atribuições de natureza normativa, deliberativa e de assessoramento, cabendo-lhe: subsidiar a elaboração e acompanhar o Plano Nacional de Educação; manifestar-
se sobre questões que abranjam mais de um nível ou modalidade de ensino; assessorar o ministério no aperfeiçoamento do sistema de ensino, emitir parecer sobre assuntos da área educacional; manter intercâmbio com os sistemas dos Estados e do Distrito Federal; e analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação educacional, no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis e modalidades de ensino (BRASIL, 1995).
A Lei 9.131/95 (BRASIL, 1995) também define, na estrutura do Ministério de Educação, em seu artigo 9º, parágrafo 2º, a Câmara de Ensino Superior (CES) com as seguintes atribuições:
a) analisar e emitir parecer sobre os resultados dos processos de avaliação da educação superior;
b) oferecer sugestões para a elaboração do Plano Nacional de Educação e acompanhar sua execução, no âmbito de sua atuação;
c) deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério da Educação e do Desporto, para os cursos de graduação;
d) deliberar sobre os relatórios encaminhados pelo Ministério da Educação e do Desporto sobre o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidos por instituições de ensino superior, assim como sobre autorização prévia daqueles oferecidos por instituições não universitárias;
e) deliberar sobre a autorização, o credenciamento e o recredenciamento periódico de instituições de educação superior, inclusive de universidades, com base em relatórios e avaliações apresentados pelo Ministério da Educação e do Desporto;
f) deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das demais instituições de educação superior que fazem parte do sistema federal de ensino;
g) deliberar sobre os relatórios para reconhecimento periódico de cursos de mestrado e doutorado, elaborados pelo Ministério da Educação e do Desporto, com base na avaliação dos cursos;
h) analisar questões relativas à aplicação da legislação referente à educação superior; i) assessorar o Ministro de Estado da Educação e do Desporto nos assuntos relativos à educação superior (BRASIL, 1995).
No mesmo artigo 9º, parágrafo 3º, da Lei 9.131/95, define-se que as atribuições constantes das alíneas “d”, “e” e “f“ poderão ser delegadas, em parte ou no todo, aos Estados e ao Distrito Federal.
A Lei 9.131/95 pode ser associada à concepção da nova equipe do Ministério da Educação, manifesta por Souza (2005), que diagnostica um sistema de educação superior ineficiente e uma estrutura de autorização e reconhecimento ultrapassada e controlada por interesses oligárquicos. Dessa forma, a Lei procura redefinir atribuições dos órgãos do Ministério da Educação na regulação do ensino superior; assim gesta-se o Conselho Nacional de Educação (CNE), que passa a ocupar o lugar do Conselho Federal de Educação (CFE). Esta Lei pode ser compreendida como de suma importância para o período seguinte, pois a gestação de um novo sistema de educação requer discussões no âmbito da estrutura do Ministério, o que poderia se tornar mais difícil caso se mantivesse os mesmos fóruns de decisão anteriores, muitos deles controlados por grupos de interesses que poderiam contrapor mudanças na legislação. Ao reformular sua própria estrutura, o MEC capacita-se para o passo seguinte, reformar a estrutura do sistema de educação a partir de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996), a qual tratara especificamente da educação superior em seu capítulo IV, artigos nº 43 a nº 57.
Nestes artigos são tratadas questões gerais do sistema, desde sua finalidade (art. nº 43) até questões específicas como a obrigatoriedade de horas aulas semanais por docente (art. nº 57). Em relação à natureza jurídica e organização acadêmica pode-se encontrar menção específica à universidade, como no artigo 207 da Constituição Federal de 1988 e na Lei 9.394/96 (LDB), em seus artigos 43 a 56, que trata da educação superior.
O primeiro aspecto a ser analisado é o que caracteriza a universidade pública, por ser esta o tipo de organização a ser explorada neste trabalho. Assim, o artigo 16 da LDB classifica as instituições de ensino superior em públicas e privadas, segundo a sua natureza jurídica, e em universidade, centros universitários, faculdades integradas, faculdades e institutos ou escolas superiores, segundo sua organização acadêmica.
A redação do art. 43 da LDB contempla desde a formação de quadros profissionais até contribuições para o desenvolvimento científico, bem como a difusão do conhecimento por ações de ensino e de extensão, mantendo o tripé ensino, pesquisa e extensão.
Carneiro (2004) destaca quatro funções essenciais da universidade moderna: I) formar profissionais; II) oferecer educação em nível avançado; III) realizar estudos, pesquisas e investigação científica, voltados para o desenvolvimento; e IV) funcionar como instituição social. Estas funções estariam contempladas no artigo 43 da LDB, que visa “estimular a criatividade científica, formar profissionais, agregar conhecimentos para responder aos problemas do mundo, cobrindo o universal e o particular, articular o conhecimento (pesquisa, ensino e extensão) e, por fim, prestar serviços especializados a comunidade” (CARNEIRO, 2004, p. 137).
Já o inciso VII do artigo 43 incorpora a extensão como forma de inserção da sociedade no processo de criação cultural e nos resultados da pesquisa científica. Dessa forma, o artigo contempla o ensino, a pesquisa e a extensão ao projeto da educação superior no Brasil. Ocorre que este tripé só e possível de ser desenvolvido numa universidade, o que expõe incongruências com o processo de diversificação incorporado na legislação do ensino superior após 1996.
No caso da natureza jurídica tem-se uma série de decretos pós-1996 que tratam do assunto. O Decreto 2.306/97, em seu artigo 5º, define as instituições de ensino superior do Sistema Federal de Ensino de natureza pública como sendo aquelas “criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pela União”. Este Decreto foi revogado pelo Decreto 3.860/2001, que estabelece em seu artigo 2º que as instituições de ensino superior públicas são aquelas “criadas ou incorporadas mantidas pelo poder público”. No caso, incorporam-se as instituições mantidas pelas esferas de poder subnacionais, que são os estados e municípios. Já o Decreto 5.773/2006, que revoga o Decreto 3.860/2001, volta a regular o Sistema Federal de Ensino Superior, ao estabelecer, para sua composição: instituições federais de educação superior, instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os órgãos federais de educação superior. Neste caso, ao concentrar-se no Sistema Federal, a União admite o desenvolvimento de legislação própria nos âmbitos estadual e municipal, desde que condizentes com a legislação federal.
Quanto à organização acadêmica, a classificação inicial da LDB é mantida no Decreto nº 2.306/97. Já no Decreto nº 3.860/2001, utiliza-se de três categorias, mantendo-se as universidades e os centros universitários nas duas primeiras e condensando as demais na categoria “faculdades integradas, faculdades, institutos ou escolas superiores. A redação para
este tipo de instituição foi dada pelo Decreto nº 5.225/2004. Todos estes decretos foram revogados pelo Decreto 5.773/2006, que estabelece no artigo 12 a seguinte classificação para as instituições de educação superior, de acordo com sua organização e respectivas prerrogativas acadêmicas, sendo: faculdades, centros universitários e universidades. Já no artigo 13 do mesmo Decreto, estabelece-se que estas instituições deverão ser previamente credenciadas pelo Ministérios da Educação, sendo que o credenciamento inicial deve ser feito na categoria de faculdade, e somente depois poderá ser requerido credenciamento como centro universitário ou universidade. Ou seja, as universidades não mais poderão ser criadas, mas alcançarão este status pela transformação de uma das estruturas anteriores.
No artigo 45, a LDB estabelece que as instituições de ensino superior tanto podem ser de natureza pública quanto privada, com variados graus de abrangência ou especialização. É este artigo que estabelece um sistema diferenciado de educação superior no Brasil, e sua interpretação tem de ser feita de acordo com o artigo 209, inciso I da Constituição Federal de 1988. No caso, a terminologia “vários graus de abrangência” será regulamentada pelo Decreto nº 2. 306, de 19 de agosto de 1997.
A grande inovação do artigo, expresso na regulamentação do Decreto nº 2.306/97, é a criação dos centros universitários, que se constituem em “instituições pluricurriculares, com uma ou mais área de conhecimento e com um corpo docente predominantemente de qualificação acadêmica formal avançada” (CARNEIRO, 2004, p. 142).
Esta nova modalidade trará novos reflexos sobre o modelo de universidade, pois garante algumas das prerrogativas destas, sem o ônus da pesquisa. Num contexto em que procura dotar as instituições de ensino superior de maior eficiência e competitividade, criar mecanismos legais que permitam aos Centros Universitários adquirirem autonomia acadêmica pode gerar um parâmetro distorcido para avaliar as universidades. No quadro a seguir vê-se uma evolução dos centros universitários que praticamente triplicam entre os anos de 1999 e 2006, em comparação ao número de universidades, que se mantém estável.
Quanto à diversificação do ensino superior, os Censos da Educação Superior realizados entre os anos de 1996 e 2006 revelam a seguinte distribuição das instituições de ensino superior quanto à categoria acadêmica:
QUADRO 2.1 - INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR POR NATUREZA JURÍDICA E ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA.
Natureza Jurídica Organização Acadêmica Pública Privada Universidades Centros
Universitários Faculdades
Pub Priv. Pub Priv. Pub Priv.
1995 210 684 72 63 10 101 128 520 1996 211 711 72 64 11 132 128 515 1997 211 689 77 73 1 90 133 526 1998 209 764 77 76 0 93 132 595 1999 192 905 72 83 0 39 120 783 2000 176 1004 71 85 1 49 104 870 2001 183 1208 71 85 2 64 110 1059 2002 195 1442 78 84 3 74 114 1284 2003 207 1652 79 84 3 78 125 1490 2004 224 1789 83 86 3 104 138 1599 2005 231 1934 90 86 3 111 138 1737 2006 248 2022 92 86 4 115 152 1821 2007 249 2032 96 87 4 116 149 1829 2008 236 2016 97 86 5 119 134 1811 2009 245 2069 186 127 1966
FONTE: Censo da Educação Superior, INEP/MEC
* Utiliza-se classificação em vigência, enunciada no art. 12 do decreto 5.773/2006. Os dados de 1995 até 1998 agrupam Centros Universitários e Faculdades Integradas. Para os demais anos, as colunas Faculdades agrupam todos os demais tipos de estabelecimentos, incluindo institutos, faculdades integradas e isoladas, escolas e centros e faculdades de tecnologia. Para o ano de 2009, estava disponível apenas o resumo técnico, não sendo possível detalhar a organização acadêmica das IES segundo a natureza jurídica.
A diferenciação levanta uma grande polêmica na configuração do ensino superior brasileiro ao contemplar instituições de ensino superior não universitária, pois a legislação federal assume que a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão não pode ser ofertada a todos. Como somente uma universidade é legalmente obrigada a cumprir todas as funções propostas para o ensino superior brasileiro, fica claro o contraste com o estabelecido tanto na Constituição de 1988 quanto na LDB. A incorporação na legislação educacional brasileira após 1996 do princípio da diferenciação institucional preconizada pelo Banco Mundial (1994) – ressaltando-se que a educação superior no Brasil caracterizou-se pelo
predomínio de instituições isoladas, mesmo quando a universidade foi estabelecida como tipo de instituição padrão -, inaugura um novo ciclo de expansão de matrículas no ensino superior calcado na expansão de instituições não universitárias.
Com a proliferação de instituições, incentiva-se a oferta dos mesmos cursos, fortalecendo as críticas acerca da expansão do ensino superior por parte dos que argumentam a falta de mercado de trabalho para esses profissionais. Dessa forma, os cursos relacionados às profissões tradicionais continuam a ser ofertados em quantidades cada vez maiores. A inovação que a LDB traz são os cursos sequenciais, modalidade de curso que é contemplada no artigo 44 da LDB e visa às demandas emergentes e contextualizadas do mercado de trabalho, seguindo os princípios de democratização, flexibilização e diversificação de oferta de programas educacionais. Os cursos foram regulamentados pelo Parecer CES/CNE 672/98, transformado na Resolução nº 1, de 27 de janeiro de 1999.
[…] estes cursos se põem na perspectiva da flexibilização do ensino superior à medida que representam uma forma de inovação como resposta à pressão da demanda por ensino pós-médio e superior, originárias de setores sócio- econômicos diferenciados. Os cursos seqüenciais foram concebidos para a oferta de formação direta para o trabalho (CARNEIRO, 2004, p. 140).
Tais cursos sofrem grande resistência nos meios universitários e após grande expansão, principalmente nas instituições privadas, começaram a perder espaço para os cursos tecnológicos, com proposta semelhante, mas desfrutando de status de curso de graduação.
Outras questões que permeiam a legislação educacional após a constituição de 1988 são a autonomia e a descentralização do sistema. Estas questões interferem diretamente na configuração das instituições de ensino. Um avanço que se percebe é a tendência da legislação federal de focar mais na determinação de princípios, deixando questões mais operacionais para as próprias instituições. Também gesta-se um processo de descentralização, em que estados e municípios assumem maior autonomia na regulamentação de suas instituições.
Nos artigos 53 e 54, a LDB expõe os princípios que orientarão a autonomia universitária, sendo que o último artigo refere-se especificamente às instituições mantidas pelo poder público.
Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições:
I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino; (Regulamento)
II - fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes;
III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão;
IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio;
V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes;