A taxa é tributo que tem como fato tributário o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, dos serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição (artigo 145, II). A doutrina classifica o tributo como vinculado217, por ter como o fato jurídico a prestação, ainda que potencial, de serviço público ao contribuinte, revelando a sua natureza sinalagmática218.
Essa característica, todavia, não torna facultativa a obrigação tributária219, que será sempre compulsória.
Há duas espécies de taxas, ensina Paulo de Barros Carvalho220: a) taxas cobradas pela prestação de serviços públicos, cuja realização há de ser efetiva ou potencial e específica e divisível (artigo 145, II); e b) taxas exigidas em razão do exercício do poder de polícia, assim entendido como a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (artigo 78, CTN). O exercício do poder de polícia deverá ser regular, ou seja, desempenhado pelo órgão
217 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 5. ed., 8. tir. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 129. 218 SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense,
2005, p. 169. Regina Helena Costa diz: “A taxa é, assim, tributo cuja exigência é orientada pelo princípio da retributividade, vale dizer, ostenta caráter contraprestacional – paga-se a taxa por ter-se provocado o exercício do poder de polícia, em razão de ter sido prestado serviço público específico e divisível ou, ainda, por ter sido serviço dessa natureza colocado à disposição do sujeito passivo.” (Curso de direito tributário: Constituição e Código Tributário Nacional. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 115).
219 Rubens Gomes de Souza adverte ser um erro defender que a taxa seja um tributo facultativo: “A primeira é
que as taxas sejam tributos facultativos, a contrário dos impostos que seriam tributos obrigatórios: esta conclusão baseia-se na falsa idéia de que, se a taxa é retribuição de um serviço individual ou de uma atividade específica do Estado em benefício do contribuinte, basta que o contribuinte se abstenha de utilizar o serviço ou a atividade para não ficar obrigado a pagar a taxa, cujo pagamento seria portanto facultativo. Esta conclusão entretanto é errônea, primeiro porque, sendo todo tributo uma imposição de soberania do Estado, a própria idéia de um tributo facultativo é contraditória; além disso, porque os serviços ou atividades do Estado não são instituídos em benefício dos particulares individualmente, mas em benefício de interesse da coletividade na existência e no funcionamento de tais serviços e atividades; assim sendo, justifica-se perfeitamente que o Estado crie serviços e exerça atividades cuja utilização pelos contribuintes seja obrigatória […]” (Compêndio de legislação tributária. IBET, Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (Coord.). Obra póstuma. São Paulo: Resenha Tributária, 1975, p. 166-167).
competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e sem abuso ou desvio de poder (artigo 78, parágrafo único, CTN).
Quanto às taxas cobradas pela prestação de serviços públicos, Ruy Barbosa Nogueira221 destaca que o emprego da expressão utilização efetiva ou potencial refere-se à utilização do serviço público pelo contribuinte. Portanto, é condição à exigência da taxa, diz o Professor, que o serviço esteja em efetivo funcionamento e seja colocado à disposição do contribuinte, de modo que, se o contribuinte dele não se utilizar, tenha que contribuir para a sua manutenção. Quanto à qualidade do serviço de ser específico e divisível, ensina Ruy Barbosa Nogueira222 que
O Estado, na sua missão de atender ao bem comum, já presta serviços gerais à coletividade, cujos gastos são cobertos sobretudo pela receita de impostos. Serviço específico, necessário para a instituição da taxa, é o suscetível de utilização individual pelo contribuinte e divisível é o destacável em unidade autônoma. Não há, assim, possibilidade de confusão com os serviços gerais.
Convém também esclarecer que esse serviço específico é aquele que somente pode ser prestado pelo Estado, isto é, serviço administrativo ou jurisdicional. Só ao Estado compete prestá-lo aos seus jurisdicionados como desempenho de atribuições públicas e como decorrência do jus imperii.
O valor da taxa, diz a doutrina223, deverá guardar razoável equivalência com o custo real da atuação estatal, sob pena, conforme a manifestação do Supremo Tribunal Federal224, de o tributo assumir feição confiscatória:
A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. - Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à
221 Curso de direito tributário. 5. ed. reescrita e atualizada. São Paulo: Saraiva, 1980, p. 164-165. 222 Ibid., p. 164.
223 Luís Eduardo Schoueri: “a doutrina brasileira pende, em sua maioria, para a aceitação do princípio da
(“razoável”) equivalência como justificação para a cobrança das taxas, fixando-se, então, seu cálculo a partir do custo da prestação estatal.” (Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 181). (grifo do autor).
224 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.251-2.
Relator: Ministro Sydney Sanches. Distrito Federal. Partes: Requerente: Partido dos Trabalhadores – PT; Requerido: Presidente da República. Julgamento: 14 mar. 2001. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 24 out. 2003.
disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República.
Ponto de destaque é a tese advogada por Luís Eduardo Schoueri, que, diversamente da corrente majoritária, defende que o sistema jurídico admite a imposição tributária da taxa com finalidade extrafiscal:
Conclui-se que, tal como se viu para os impostos, também as taxas permitem
que sua disciplina se faça mediante a inserção de normas tributárias indutoras. Estas, não tendo sua fundamentação na necessidade financeira do Estado nem no princípio da equivalência, requerem justificação baseada na necessidade do Estado de intervir sobre o Domínio Econômico. Ademais, dado que o fato gerador da taxa implica uma prestação estatal, não se aceita venha a norma tributária indutora a indicar comportamento contrário ao que motivou a própria prestação estatal.225
A discussão ganha relevo quando, no ano de 2000, foi instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA (Lei nº 10.165/00), cujos critérios da hipótese de incidência do tributo são: i) critérios do antecedente: a) critério material: exercício regular do poder de polícia, b) critério espacial: território nacional, e c) critério temporal: último dia útil de cada trimestre do ano civil; ii) critérios do consequente: a) critério pessoal: o sujeito passivo é a pessoa jurídica que exerça qualquer das atividades constantes do Anexo VIII da norma, e o sujeito ativo o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA; e b) critério quantitativo: 1 – microempresa com alto grau de utilização ou potencial de poluição R$ 50,00; 2 – empresa de pequeno porte: pequeno grau de utilização ou potencial de poluição R$ 112,50; médio grau de utilização ou potencial de poluição R$ 180,00; e grande grau de utilização ou potencial de poluição R$ 225,00; 3 – empresa de médio porte: pequeno grau de utilização ou potencial de poluição R$ 225,00; médio grau de utilização ou potencial de poluição R$ 360,00; e grande grau de utilização ou potencial de poluição R$ 450,00; 3 – empresa de grande grau de utilização ou porte: pequeno grau de utilização ou potencial de poluição R$ 450,00; médio grau de utilização ou potencial de poluição R$ 900,00; e grande grau de utilização ou potencial de poluição R$ 2.250,00.
Verifica-se, por meio do critério quantitativo, que o tributo é progressivo, aumentando na mesma proporção da intensidade da utilização dos recursos naturais e do potencial agressivo da atividade ao meio ambiente, de forma a induzir o contribuinte a diminuir o consumo dos bens naturais e o potencial de degradação do meio ambiente de sua atividade. Evidente o caráter indutor da norma. O Supremo Tribunal Federal, instado a decidir a querela, julgou, em votação unânime, constitucional a base de cálculo da TCFA:
Finalmente, o art. 17-D cuida da base de cálculo da taxa: ela será devida por estabelecimento e os seus valores serão os fixados no Anexo IX, variando em razão do potencial de poluição e grau de utilização de recursos naturais, que será de pequeno, médio e alto, variando para micro empresas, empresas de pequeno porte, empresa de médio porte e empresa de grande porte. O tratamento tributário dispensado aos contribuintes observa a expressão econômica destes. É dizer, as pessoas jurídicas pagarão a maior ou menor taxa em função da potencialidade poluidora da atividade exercida, levando-se em conta ademais, se se trata de microempresa, empresa de pequeno porte, empresa de médio porte e empresa de grande porte. […]
Bem por isso, Sacha Calmon, no parecer citado – fls. 374 e seguintes – opina no sentido da observância, no caso, do princípio da proporcionalidade.
Em decorrência, pode-se afirmar que o sistema jurídico prevê a possibilidade de instituição de taxa de natureza extrafiscal.
6.8 A natureza de calamidade pública do desastre ambiental a justificar a instituição de