O conselho de saúde deverá ser integrado por representantes do governo, dos prestadores de serviços, dos profissionais, bem como dos usuários, como disciplina o artigo 1º da Lei nº 8.142/90. Os representantes dos usuários dividem-se em dois grupos, aqueles que deverão obrigatoriamente estar presentes na representação e aqueles podem ser previstos em lei conforme a conveniência de cada conselho. Os representantes obrigatórios dos usuários são os trabalhadores, empregadores e aposentados. Já os representantes que poderão representar conforme discipline o conselho, estão os doentes, portadores de deficiência, movimentos populares, dentre outros.
Diante do exposto, verifica-se, que a composição do Conselho de Saúde apresenta uma gestão quadripartite e de administração descentralizada. Passaremos a analisar cada um dos segmentos que têm representação no conselho, bem como a paridade da representação, exigência prevista tanto na Lei nº 8.142/90 como na Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 do Conselho Nacional da Saúde.
Conforme Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), a combinação entre a Constituição Federal e a Lei nº 8.142/90 permite concluir que a representação dos usuários nos conselhos de saúde será feita pelos trabalhadores, empregadores e aposentados. Porém haverá a possibilidade de outros representantes, desde que previstos por lei. O autor também alerta que, por questão ética, os representantes dos usuários não podem ter ligação com o governo ou com qualquer outra categoria que já possua representação nos conselhos, como os prestadores de serviços e profissionais da área da saúde, pois isso colocaria em risco a paridade entre os representantes. Conforme o autor em análise (2007, p.62):
Por uma questão de princípio ético não se poderia ter entre os usuários pessoas que tenham ligação ou dependam dos outros três segmentos. Isto valeria para todo o Brasil. Entretanto, o Estado de São Paulo, desde 1995, por seu Código de Saúde (Lei 791-95) definiu, de forma clara, a ilegalidade de determinadas representações em meio aos usuários. O Código de Saúde afirma que ―para garantir a legitimidade de representação paritária dos usuários, é vedada a escolha de representante dos usuários que tenha vínculo, dependência econômica e comunhão de interesse com quaisquer dos representantes dos demais segmentos do Conselho. ‖ (Código de Saúde - SP, 68).
Diante do exposto, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), coloca-se contrário à participação de servidor público que pertença à mesma esfera de governo a qual pertença o Conselho de Saúde, pois haveria um vínculo de dependência econômica entre o servidor público e o governo, colocando em risco a autonomia do conselheiro e, por fim, a paridade.
No que diz respeito aos representantes do governo, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007) afirma que poderá ser qualquer pessoa escolhida pelo chefe do executivo ou pela autoridade sanitária, por delegação. Via de regra, a escolha recai sobre o secretário de saúde. O autor entende que a lei deve indicar apenas o número de representantes do governo, não devendo estabelecer desde logo quem ocupará o cargo de conselheiro, pois essa escolha cabe ao governo.
Quanto aos representantes dos prestadores de serviços, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), utiliza-se da interpretação mais restrita do termo, referindo-se apenas aos prestadores de serviço de saúde. Diante dessa interpretação ele explica a abrangência do conceito nos seguintes termos (2007, p. 71):
Costumeiramente colocamos aqui os prestadores de serviços de saúde, públicos e privados, prestem ou não serviços para o SUS, tais como hospitais, clínicas, consultórios, laboratórios bioquímicos e centros de terapia. São pessoas jurídicas. Os privados também pertencem e fazem parte do Sistema de Saúde no Brasil e têm assento no Conselho. O SUS se refere ao público e ao privado sobre o qual exerce a regulação, a fiscalização e o controle.
Por fim, temos os representantes dos profissionais de saúde, que, segundo Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007, p.72) pode ser definido da seguinte maneira: ¨profissionais de saúde são todos aqueles trabalhadores que trabalham na área de saúde, de todas as categorias (operacional, auxiliar, técnico, universitário)¨. Complementa esclarecendo que o termo deve ser interpretado de maneira extensiva. Assim, profissional de saúde não se restringe aos profissionais típicos da área de saúde, como médicos, enfermeiros, dentistas. Mas refere-se a todos os profissionais que trabalhem com saúde, assistente social, motoristas, dentre outros. Sobre o tema, o autor também levanta a questão de quando o profissional de saúde exerce um cargo comissionado. Neste caso, mesmo sendo um profissional da saúde, não seria ético que representasse tal categoria nos conselhos, pois, como já foi mencionado anteriormente, teria um vínculo com outra categoria, colocando em risco a autonomia de suas decisões. Sobre o tema, esclarece Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007, p.73):
Há aqueles que afirmam que os servidores em cargo comissionado não perdem sua condição de profissionais de saúde. Isto é verdadeiro. Tanto quanto dizer que Prefeito, Governador ou Presidente não perdem sua condição de usuário dos serviços de saúde! Mas, daí concluir que devem representar os usuários vai um abismo. Estes, enquanto são Governo deixam de ser, transitoriamente, do segmento usuário [...]
Nesse mesmo sentido é a orientação da Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde, em sua terceira diretriz, inciso VI, vejamos:¨VI – A ocupação de cargos de confiança ou de chefia que interfiram na autonomia representativa do conselheiro, deve ser avaliada como possível impedimento da representação do segmento e, a juízo da entidade, pode ser indicativo de substituição do conselheiro¨.
Tais representantes serão escolhidos por seus pares, ou seja, por aqueles que irão representar, a função do Poder Executivo será de nomear aqueles escolhidos, além, por evidente, de escolher os conselheiros que representarão o próprio governo. Conforme Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde em sua terceira diretriz:
IV - Os representantes no Conselho de Saúde serão indicados, por escrito, pelos seus
respectivos segmentos entidades, de acordo com a sua organização ou de seus fóruns próprios e independentes.
V - O mandato dos conselheiros será definido no Regimento Interno do Conselho,
não devendo coincidir com o mandato do Governo Estadual, Municipal, do Distrito Federal ou do Governo Federal, sugerindo-se a duração de dois anos, podendo os conselheiros serem reconduzidos, a critério das respectivas representações.
No que se refere à composição dos Conselhos, o critério da paridade é de fundamental importância. Tal critério é lastreado tanto pela Lei nº 8.142\90, em seu artigo 1º, §4º, bem como pela Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde, em sua terceira diretriz. Ambas afirmam que haverá uma composição paritária entre os usuários e os demais segmentos.
No que se refere à paridade, entende-se que 50% dos conselheiros deverão representar os usuários e os demais 50% serão compostos por conselheiros representantes das demais categorias. Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007) alerta que a composição dos conselhos de saúde dos municípios e estados não precisam seguir igualmente ao do Conselho Nacional de Saúde, o que deve ser obedecido é a paridade prevista em lei.
Segundo Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), a divisão entre os conselheiros, a fim de preservar a paridade, deve ser feita da seguinte forma, 50% para os representantes dos usuários, e os outros 50% divididos igualmente entre representantes do governo, prestadores de serviço, e profissionais de saúde. Diante disso, o autor critica que a Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde tenha, em sua terceira diretriz,
mantido o disposto na Resolução nº33\92 do CNS, deixando os trabalhadores de saúde com 25% de representantes nos conselhos, e dividindo entre governo e prestadores de serviço os outros 25%. Para o autor, a divisão prevista no Decreto nº 333 do CNS é ilegal, vejamos o que ele fala a respeito (2017, p.80):
A Lei é clara: metade usuários e a outra metade, Governo, prestadores e profissionais. A Lei, ao definir apenas que o percentual entre uma metade e outra devesse ser de 50%, automaticamente definiu que as três partes envolvidas nos outros 50% devessem ter participação igual, sem nenhuma discriminação hedionda. Ao não definir o detalhe da divisão entre as três partes, dá por entendido que cada uma das partes deverá ter parte igual. Ou seja: 33,33% para cada um dos três segmentos. [...] Para mim, no mínimo, tem que ser tripartite o número de vagas entre os 50% da paridade com os usuários: 16,7% para cada componente com arredondamento pela indivisibilidade das pessoas. Situações peculiares como ausência de prestadores, ou seus diminutos números, poderão levar a acordos locais. Neste caso, deve-se decidir sempre por consenso do próprio Conselho. A decisão sob votação, nestes casos corre o risco de prejudicar as minorias.
A reserva de 50% das vagas, em um conselho de saúde, para os usuários revela a importância da participação destes no processo criativo de políticas públicas, bem como na fiscalização da execução de tais políticas. Entretanto, garantir esse elevado número de conselheiros representantes dos usuários não é o suficiente para assegurar que essa participação será paritária, como determina a lei.