3 DRILL BIT TECHNOLOGY OVERVIEW
3.1 P OLYCRYSTALLINE D IAMOND C OMPACT BITS (PDC)
3.1.3 Diamond Table Properties
Ao optarmos por uma reconstituição histórica dos Conselhos de Secretários Estaduais, esta Tese aproxima-se da abordagem do neo-institucionalismo histórico, que analisa: “configurações organizacionais e institucionais, enquanto outros analisam características específicas isoladamente; e eles prestam atenção às conjunturas críticas e processos de longo prazo, enquanto outros analisam apenas breves intervalos de tempo ou manobras de curto prazo.” (Pierson & Skocpol, 2002, p. 693).34
Dito de outra forma, esta abordagem rejeita modelos estáticos de análises e privilegia especificidades históricas e o arcabouço institucional na elaboração das estratégias dos atores (Marques, 1997, p. 76). Os elementos principais são as instituições e as conjunturas críticas; as análises, por seu turno, levam em conta a forma com que esses vetores se combinam para alçar um tema à agenda política e também os processos que o mantém em evidência.
O primeiro elemento citado é a instituição que, numa comparação abstrata com um jogo, corresponderia aos limites do campo e às regras da partida, enquanto que os atores sociais seriam o equivalente aos jogadores. De forma mais concreta, Hall e Taylor definem como:
De modo geral, eles [os institucionalistas históricos] definem as instituições como os procedimentos formais ou informais, rotinas, normas e convenções imbricadas na estrutura organizacional do sistema político ou da economia política. Elas podem variar desde regras de ordem constitucional ou o padrão de procedimento operacional da burocracia até as convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações banco-empresa. Em geral, os institucionalistas históricos associam instituições com as organizações e as regras ou convenções definidas por organizações formais.35 (Hall & Taylor,
1996, p. 6).36
34 “(…) organizational and institutional configurations where others look at particular settings in isolation; and they
pay attention to critical junctures and long-term processes where others look only at slices of time or short-term maneuvers.”
35 “By and large, they [historical institutionalists] define them [the institutions] as the formal or informal procedures,
routines, norms and conventions embedded in the organizational structure of the polity or political economy. They can range from the rules of a constitutional order or the standard operating procedures of a bureaucracy to the conventions governing trade union behavior or bank-firm relations. In general, historical institutionalists associate institutions with organizations and the rules or conventions promulgated by formal organization.”
36 Eduardo Marques (1996, p.76) assinala que existe uma competição na literatura sobre o conceito de instituição
Ou, dito de outra forma, “instituições são regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores” (Souza, 2006). A perspectiva neo-institucionalista ressalta ainda o fato de que a relação entre instituições e sociedade ocorre nos dois sentidos. O arcabouço institucional estrutura as condições sob as quais os atores jogam, definem e alteram suas estratégias. De forma analítica, a política pública, até então vista como variável dependente, passa a ser analisada também como variável independente:
Tradicionalmente, os pesquisadores têm tratado a política pública como o resultado das forças políticas (ou a variável dependente), mas raramente como a causa dessas forças (a variável independente). Na década passada, aproximadamente, isso deixou de ser verdade. Acadêmicos trabalhando em uma gama de temas empíricos começaram a enfatizar que “políticas públicas produzem política”. (Pierson, 1994, p.39).37
Dessa forma, as políticas públicas também “produziriam” novos atores, ou seja, criam-se grupos de interesse até então inexistentes ou inexpressivos politicamente e que passam a fazer parte do jogo político, influenciando no rumo das políticas. Em decorrência desta situação, novas possibilidades se abririam e uma vez que fosse estabelecido um determinado rumo, seriam ativados processos que reforçariam esta escolha, levando à sua consolidação ou institucionalização (Pierson, 2000b, p. 75). Trata-se de uma evolução ligado ao conceito de path dependence, ou dependência de trajetória, que significa que o leque de ações futuras é reduzido e as ações futuras são condicionadas por escolhas passadas38, gerando um processo de feedback
positivo ou positive policy feedback (idem). Este conceito também é o que explica os processos de retornos crescentes ou increasing returns:
(...) a probabilidade de passos adicionais ao longo da mesma trajetória aumenta a cada movimento naquela rota. Isso ocorre porque os benefícios relativos da atividade em vigor comparados com outras possíveis opções aumentam com o
“incluem qualquer forma de constrangimento que molda as interações humanas”, e organizações, que correspondem a “corpos políticos (partidos políticos, o Senado, uma prefeitura, uma agência regulatória), corpos econômicos (firmas, sindicatos, fazendas familiares, cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associações atléticas) e corpos educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional)” (ver North, 1990)
37 “Traditionally, researchers treated policy as the result of political forces (the dependent variable), but rarely as the
cause of those forces (the independent variable). In the past decade or so, this has ceased to be true. Scholars working on a range of empirical issues have begun to emphasize that “policies produce politics.”
38 Um conceito com afinidade ao de path dependence é o do incrementalismo, desenvolvido a partir da análise de
processos orçamentários do setor público e segundo o qual “os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos.” (Souza, 2006). E é dessa noção de incrementalismo “que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais” (idem).
passar do tempo. Dito de outra forma, os custos de saída – de alterar para alguma possível alternativa prévia – aumentam. Os processos de retornos crescentes também podem ser descritos como de auto-reforço ou de feedback positivo. (Pierson, 2000a).39
O autor ainda ressalta que path dependence não é um determinismo histórico, concordando com North: “Trajetória dependente é uma forma de reduzir conceitualmente o conjunto de escolhas e de interligar processos decisórios ao longo do tempo.” (1990, p. 98).40
Por outro lado, Thelen (1999) reforça que o conceito de feedback positivo para explicar um processo de path dependence é excessivamente determinístico porque especifica mecanismos de reprodução que ocultam os conflitos e, dessa forma, dificulta o debate em torno das mudanças (p. 396). Para evitar esse problema e aproveitar o potencial da ferramenta, a autora sugere que: “a chave para compreender evolução institucional e sua mudança reside em especificar de modo mais preciso os processos de reprodução e os mecanismos de feedback sobre os quais se assentam determinadas instituições.” (idem, p. 400).41 Ou seja, para entendermos as mudanças em uma dada área, é preciso entender os mecanismos específicos que permitiram a manutenção e a reprodução do padrão vigente.
O segundo elemento importante na análise do neo-intitucionalismo histórico são as conjunturas críticas, que são momentos em que ocorre uma mudança na posição relativa dos atores, seja em termos de preferências ou instrumentos de poder (Abrucio, 2005).
Processos de path dependence e momentos de conjuntura crítica estão, de acordo com Pierson, relacionados da seguinte forma:
De modo mais preciso, processos de trajetória dependente envolvem três fases distintas – três estágios em uma seqüência temporal: (1) a conjuntura “crítica” inicial, quando eventos disparam movimentos em direção a uma “rota” ou trajetória particular de duas ou mais possíveis; (2) o período de reprodução, em que o feedback positivo reforça a trajetória iniciada na fase anterior; e (3) o fim
39 “(…) the probability of further steps along the same path increases with each move down that path. This is because
the relative benefits of the current activity compared with other possible options increase over time. To put it a different way, the costs of exit--of switching to some previously plausible alternative-- rise. Increasing returns processes can also be described as self-reinforcing or positive feedback processes.”
40 “Path dependence is a way to narrow conceptually the choice set and link decision making through time. It is not a
story of inevitability in which the past neatly predicts the future.”
41 “(…) the key to understanding institutional evolution and change lies in specifying more precisely the reproduction
da trajetória, em que novos acontecimentos deslocam o equilíbrio de longa duração. (2000, p. 76).42
É preciso ressaltar, entretanto, que uma conjuntura crítica não está necessariamente relacionado com “grandes eventos” ou “situações dramáticas” e que essas características não se constituem em condições necessárias nem suficientes para gerar uma dinâmica de path dependence (idem, p. 75). O fato a ressaltar, ainda segundo Pierson, é que as “causas” podem parecer relativamente pequenas quando comparadas com os efeitos. O que torna uma certa conjuntura “crítica” é o fato de disparar processos de feedback positivo (idem, p. 76).
A análise de processos em intervalos temporais como o proposto traz o desafio de se evitar fazer do estudo um encadeamento de eventos, que não seria nada mais do que um mero relato histórico. Esse deslize, cometido por muitas pesquisas, constitui-se em uma das principais críticas que outras abordagens neo-institucionalistas – da escolha racional e sociológica43 – fazem
aos estudos baseados no institucionalismo histórico. As três abordagens neo-institucionalistas têm em comum dois aspectos fundamentais: “(...) como construir a relação entre instituições e comportamento e como explicar os processos por meio dos quais as instituições se originam ou mudam” (Hall & Taylor, 1996, p. 5).44 Um outro problema a ser evitado é a utilização de
analogias históricas para se estudar mudanças contemporâneas, como alertou Pierson:
(...) ao invés de se voltar para a história em busca de processos análogos, análises históricas poderiam ser baseadas no reconhecimento de que mudanças na política social desdobram-se ao longo do tempo. A ênfase no impacto das estruturas das políticas públicas herdadas ilustra esse ponto. Uma perspectiva histórica destaca o fato de que os atuais formuladores de políticas devem operar em um ambiente fundamentalmente condicionado por políticas herdadas do passado. (Pierson, 1994, p.8). 45
42 “More precisely, path dependent processes involve three distinct phases – three stages in a temporal sequence: (1)
the initial “critical” juncture, when events trigger movement toward a particular “path” or trajectory out of two or more possible ones; (2) the period of reproduction, in which positive feedback reinforces the trajectory initiated in phase one; and (3) the end of the path, in which new events dislodge a long-lasting equilibrium.”
43 Para um estudo comparado das abordagens do novo institucionalismo, ver Pierson & Skocpol (2002) e Hall &
Taylor (1996) entre outros.
44 “(…) how to construe the relationship between institutions and behavior and how to explain the process whereby
institutions originate or change.”
45 “(…) instead of turning to history for analogous process, historically grounded analysis should be based upon a
recognition that social-policy change unfolds over time. The emphasis on the impact of inherited policy structures illustrates this point. A historical perspective highlights the fact that today’s policymakers must operate in an environment fundamentally conditioned by policies inherited from the past.”
A estrutura de uma política pública acaba por influenciar na disponibilidade de recursos disponíveis tanto para seus defensores quanto para os adversários, e também no desenho de estratégias políticas viáveis (Pierson, 1994, p.8). A análise deve levar em conta tanto alterações programáticas quanto sistêmicas (idem). A primeira refere-se a mudanças que ocorrem nos próprios programas e têm efeito imediato, como variações no orçamento disponível, no desenho etc., e, dessa forma, alteram imediatamente os recursos disponíveis aos atores. Nessas situações, as reações também são instantâneas. As alterações sistêmicas, por seu turno, são aquelas que promovem mudanças estruturais e cujos efeitos se fazem sentir no longo prazo. Esse tipo de alteração ativa um processo específico de mudanças encadeadas que pode facilitar alterações programáticas no futuro. Como a posição relativa dos atores não muda imediatamente, a percepção de perda, quando ocorrer, pode ser tarde para uma tentativa de se reverter o processo. De modo geral, o formato dos programas é definido a partir da interação de fatores como “(...) pressões orçamentárias, a estrutura das instituições políticas e a força e as prioridades dos grupos de interesse.” (idem, p. 15).46
Na sua análise comparativa sobre os programas de Welfare dos Estados Unidos e Grã- Bretanha, Pierson (1994) observou que para se estudar o impacto das instituições formais sobre a política de bem-estar seria preciso considerar tanto a dimensão vertical quanto a horizontal:
Uma dimensão é a integração horizontal: a extensão em que a força no interior do governo nacional é concentrada ou dispersa (por exemplo, sistema parlamentar x separação dos poderes). A segunda é o nível da integração vertical: o grau em que a força é concentrada nacionalmente ou transferida a mais autoridades de governos locais (por exemplo, sistema federal x centralizado). (1994, p. 39).47
Ao analisar longos períodos, também seria possível verificar o aprendizado dos atores e como isto afeta o resultado das políticas. Segundo Pierson, os efeitos de aprendizado dizem respeito ao seguinte processo:
O conhecimento obtido na operação de sistemas complexos também leva a retornos maiores a partir de seu uso contínuo. Por meio da repetição, os indivíduos aprendem a utilizar os produtos de modo mais efetivo, e suas
46 “(…) budgetary pressures, the structure of political institutions, and the strength and priorities of interest groups.” 47 “One dimension is horizontal integration: the extent to which power within the national government is
concentrated or dispersed (e.g., parliamentary vs. separation-of-powers systems). The second is the level of vertical integration: the degree that power is concentrated nationally or devolved to more local government authorities (e.g., federal vs. centralized systems).”
experiências tendem a estimular mais inovações no produto ou em atividades relacionadas. (2000a).48
Sabatier (1988, 1993), em seus estudos sobre as advocacy coalition frameworks, denominou o processo de aprendizado de enlightenment function ou policy-oriented learning, e Stone (1989), que analisou o regime urbano da Atlanta segregacionista, denominou de social learning. Pierson (1994) também observou o aprendizado em sua análise sobre as políticas de retração do Welfare State norte-americano e britânico, ao qual denominou de policy learning e que está relacionado ao conceito de policy feedback.
A utilização do conceito de aprendizado encontra limitações, como apontou Pierson:
Embora os argumento sobre o aprendizado das políticas públicas tenham sido aplicados com força razoável em uma variedade de arranjos, seu vigor explicativo e escopo de aplicação permanecem abertos a questionamentos. Até o momento tem se provado que é difícil demonstrar que o aprendizado das políticas públicas tem um impacto significativo no comportamento político dos atores além do fato de simplesmente contribuir para o cálculo sobre suas ações. Uma dependência extrema dos estudos de caso também torna difícil estabelecer o quanto o aprendizado é importante. (1994).49
Dito de outra forma, a fragilidade do conceito de aprendizado das políticas públicas decorre do fato de ser difícil demonstrar se as políticas públicas influenciaram na mudança do comportamento estratégico dos atores ou se seu comportamento é uma mera resposta a uma dada situação.
Por outro lado, o aprendizado das políticas públicas pode ter maior utilidade na identificação de alternativas e também em diferentes estágios do processo de policy-making, principalmente em situações em que os debates são insulados do conflito político.
O aprendizado pode ocorrer em três dimensões, conforme classificação de Abrucio (2003). O primeiro refere-se ao aprendizado institucional, adquirido a partir da vivência do jogo e das suas regras e que permitem aos atores decidirem sobre seu posicionamento. O segundo diz respeito ao aprendizado das políticas públicas, ou seja, à maneira como os atores reagem a elas,
48 “Knowledge gained in the operation of complex systems also leads to higher returns from continuing use. With
repetition, individuals learn how to use products more effectively, and their experiences are likely to spur further innovations in the product or in related activities.”
49 “Although policy-learning arguments have been applied with considerable force in a variety of settings, their
explanatory power and scope of application remain open to question. So far it has proved difficult to demonstrate that policy learning has a significant impact on actors’ political behavior other than simply contributing to their accounts of their actions. Heavy reliance on case studies has also made it hard to establish how often policy learning is important.”
em função “de seus resultados, do custo de sua implementação, de sua maior ou menor efetividade, de seus efeitos para a distribuição de recursos e de mudanças no campo epistêmico” (2003, p. 274). O terceiro aprendizado é de tipo estratégico e relaciona-se com a avaliação que os atores fazem um dos outros, influindo nas suas possibilidades de interação e formação de coalizões.
Esta breve discussão sobre o neo-institucionalismo histórico teve o intuito de trazer os principais elementos que auxiliarão na análise da trajetória de cada um dos Conselhos que, por sua vez, não pode ser compreendida de forma dissociada das transformações pelas quais passou o país, representadas aqui pelas conjunturas críticas, e a relação que se estabeleceu entre o Governo Federal e os estados.