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A criação de um órgão colegiado na área tributária surgiu a partir do acirramento da guerra fiscal entre os estados brasileiros, ainda na década de 1960 e que envolvia a cobrança do então Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICM. O principal objetivo desse órgão seria buscar a harmonização tributária na cobrança do ICM, que já era utilizado para atração de empresas. Naquela época, de acordo com André Luiz Barreto de Paiva Filho 52 _{“já se apuravam}

também os primeiros passos da competição fiscal entre os Estados, com o estabelecimento, por alguns deles, da concessão de estímulos fiscais para instalação de novas indústrias.” (2004, p. 4)53_.

Porém, ainda

(...) inexistiam outras regras que dessem caráter institucional a um órgão nacional de harmonização do imposto. O período foi marcado pelo centralismo político. Os convênios de caráter regional passaram a ser nacionais, prevalecendo também nesses casos um forte centralismo, havendo uma ascensão do Governo Federal sobre as decisões tomadas pelo conjunto dos Estados. (Paiva Filho, 2004).

Segundo Clóvis Panzarini54_{, no período de 1967 a 1974, “as decisões eram tomadas por}

um colegiado informal em reuniões presididas pelo Ministro da Fazenda e com a participação dos Secretários Estaduais da Fazenda. Os convênios eram regionalizados e os estados do Sul e

52 _{O autor do texto também concedeu uma entrevista em 12 de julho de 2007. André Luiz Barreto de Paiva Filho é}

funcionário da Secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul onde exerceu, por quatro anos, a função de Diretor (adjunto e titular) da Diretoria de Receita Pública. Atualmente está cedido para o Ministério da Fazenda e atuou, inicialmente, na Secretaria Executiva e depois na Secretaria de Política Econômica. É o atual presidente da COTEPE, a Comissão Técnica Permanente do ICMS.

53 _{Simonsen observou que “o mesmo problema [da guerra fiscal] já havia surgido sob a égide do Imposto de Vendas}

e de Consignações da Constituição de 1946.” (1993)

54 _{Entrevista concedida em 18 de julho de 2007. Clóvis Panzarini atuou na Secretaria da Fazenda do Estado de São}

Paulo, no período de 1968 a 2002. No período 1987-8 foi assessor especial da Comissão de Tributação, Orçamento e Finanças da Assembléia Nacional Constituinte. De 1995 a 2002 foi coordenador da Administração Tributária.

Sudeste se reuniam em um colegiado. Os do Norte, Nordeste e Centro-Oeste em outro. Mas como não existia um federalismo de fato, o ministro mandava e os secretários obedeciam.”

A institucionalização de um fórum veio em 1975 com a edição da Lei Complementar n. 24 que estabeleceu: “As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal” (Art. 1º).

Os convênios seriam celebrados “em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal” (Art. 2º), e que tivessem a presença da maioria das unidades da federação. As reuniões seriam presididas por representante do Governo Federal e estabeleceu ainda que “A concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.” (Art. 2º, § 2º).

O sucesso deste fórum decorreu do fato de o governo militar ter exercido o controle das reuniões, conforme relatou Clóvis Panzarini: “O Ministro da Fazenda presidia as reuniões pessoalmente e as conduzia com mão de ferro e, por isso mesmo, o ICM funcionou muito bem até o início da abertura democrática.” 55

A atual denominação de Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) para o colegiado passou a ser utilizada a partir do primeiro convênio firmado em 1990 (Brasil, 1990) – até então era denominado Conselho de Política Fazendária – e foi confirmada em 1997, quando foi celebrado o Convênio ICMS 133/97 (Brasil, 1997), entre o Ministério da Fazenda e os Secretários de Fazenda, Finanças ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal.

Na visão de André de Paiva Filho, “a história do CONFAZ remonta à história do próprio ICM, sendo que já em 1966, ano da criação desse tributo, registrou-se um comando legal no sentido de se estabelecer algum grau de uniformização e harmonização desse tributo.” (2004, p. 4).56 O autor referiu-se ao artigo 213 do Código Tributário Nacional (CTN), segundo o qual os Estados localizados em numa mesma região geo-econômica deveriam celebrar convênios para a definição de alíquotas uniformes para o imposto.57 _{O número de convênios estabelecidos no}

âmbito do CONFAZ aumentou sucessivamente, conforme os dados da Tabela1 para alguns anos selecionados.

55 _Idem.

56 _Idem.

Tabela 1 – Número de Convênios do ICMS Ano n. de convênios % 1966* 2 --- 1971* 17 750% 1976* 54 218% 1981* 30 -44% 1986* 75 150% 1991* 95 27% 1996* 120 26% 2001* 142 18% 2006* 167 18%

* antes da criação do CONFAZ, mas no âmbito do CTN. Fonte: CONFAZ

Os dois primeiros convênios relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias foram assinados pelos governadores da Região Nordeste, seguindo o estabelecido no novo Código Tributário Nacional. Até 1969 os convênios foram, em sua maioria, acordos regionais ou entre duas regiões e, somente a partir de 1971 passaram a ser estabelecidos acordos com a participação da maior parte dos governos estaduais.

O Conselho Nacional de Política Fazendária conta ainda em sua estrutura com a Comissão Técnica Permanente do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (COTEPE). Trata-se de uma comissão responsável pela análise técnica dos temas que são discutidos nas reuniões do CONFAZ. Para tanto, reúnem-se em dias que antecedem as reuniões do Conselho para discutir os temas e votar sobre aquelas que serão levadas ao CONFAZ, além de ser o responsável pela redação dos convênios assinados entre os estados. A COTEPE é sediada no Ministério da Fazenda (MF) e é composta por representantes do próprio ministério e um de cada estado, incluindo o Distrito Federal. Da parte do MF ainda participam representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria do Tesouro Nacional.

A criação de um órgão colegiado como o CONFAZ, e com as atribuições que lhe foram conferidas, teria como evitar situações de pre-empted policies por parte dos governos estaduais: a

efetiva ativação deste Conselho evitaria que qualquer um dos estados adotasse medidas unilaterais em matéria de ICMS porque isto não é possível sem a aprovação unânime de seus pares no âmbito do Conselho. Durante o período militar, o governo central forçou a colaboração dos estados que, sem alternativa, estabeleciam convênios para a harmonização do imposto.