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A redemocratização e a Assembléia Nacional Constituinte representaram um período de conjuntura crítica no País, ou seja, quando ocorreu uma grande mudança na posição relativa dos atores políticos e sociais em relação aos instrumentos de poder e às preferências (Pierson, 2000). É neste período que se fortaleceram os governadores e prefeitos, que empunharam a bandeira da descentralização fiscal73_{, de modo a aumentar sua base arrecadatória para dar conta das novas}

responsabilidades que assumiram. Por outro lado, houve um enfraquecimento do Executivo federal em função não somente da derrocada do regime militar, mas por também estar envolto em uma grande crise de natureza fiscal em decorrência do esgotamento do modelo de nacional- desenvolvimentismo e do endividamento externo contraído. Organizações da sociedade civil também emergiram como atores legítimos no novo regime democrático, clamando por melhores políticas sociais. A Assembléia Nacional Constituinte colocou em evidência os parlamentares, transformando o Congresso Nacional em uma das principais arenas de debate político e de idéias para um novo País.

73 _{A descentralização fiscal começou no final da década de 70, quando estados e municípios tiveram um aumento na}

sua participação sobre a arrecadação federal do IPI e do IR. Como conseqüência, o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) atingiram 10,5% em 1983. Com a redemocratização e o aumento da pressão de governadores e prefeitos, o FPE atingiu 14% dos impostos federais, em 1984, e o FPM chegou a 16% em 1985. Para mais detalhes, ver Rezende & Afonso (2004).

Na visão de Viol (2000), no que concerne à questão tributária, a principal contribuição da Constituição de 1988 “não foi a de alterar – ou sequer melhorar – a estrutura estabelecida na reforma de 1966, mas a de modificar a repartição das receitas tributárias entre os três níveis de governo.” (p. 25). 74 _{As alterações que ocorreram foram a ampliação da base tributária do ICM,}

que ganhou um S, e incorporou os impostos incidentes sobre energia elétrica e combustíveis (antes arrecadados pelos Impostos Únicos da União), e também a elevação da alíquota dos Fundos de Participação (de 32% para 57% no caso do IPI e de 32% para 47% para o IR). Assim, se na década de 1980 cabiam aos estados 10% da arrecadação líquida, em 1994 atingiu o patamar de 21,5%.75

Além do aumento da base arrecadatória de estados e municípios, outras mudanças que estavam sendo discutidas durante a Assembléia Nacional Constituinte não foram aprovadas, sendo uma das principais a mudança no sistema de cobrança. Tecnicamente, em vez de o tributo incidir na origem (princípio da origem), isto é, no estado onde se produz o bem, a cobrança passaria a ser no destino, ou seja, onde o item é consumido (princípio do destino).

A adoção do princípio do destino é uma idéia que ganhou e perdeu força durante a própria Assembléia Nacional Constituinte. A principal proposta foi elaborada pela Comissão de Reforma Tributária e Descentralização Administrativa (CRETAD), vinculada à Secretaria de Planejamento da Presidência da República, e que propunha a criação de um único imposto sobre o valor agregado (IVA) regido pelo princípio do destino (Rezende, 1993, p.18). As principais alterações seriam:

1) Adoção do IVA sobre o consumo (princípio do destino), que seria cobrado pelos estados e que incorporaria o IPI (competência federal), ICM (estadual) e ISS (municipal). O IVA também seria cobrado dos Impostos Únicos da União, incidentes sobre energia elétrica, telecomunicações, combustíveis, lubrificantes e serviços de transporte. Pela proposta, as exportações e bens de capital estariam isentas do IVA e os estados teriam autonomia para determinar as alíquotas do IVA, inclusive de forma seletiva, pois isto não provocaria distorções econômicas;

74 _{Para uma análise das modificações efetuadas ao longo do processo de elaboração da Constituição, com respeito à}

tributação estadual, ver Rezende & Afonso (1987), Rezende (1993).

75 _{Segundo Piancastelli & Perobelli, o aumento dos percentuais do FPE e FPM “acelerou o processo de redução do}

esforço fiscal da maioria dos estados e incrementou as iniciativas na disputa fiscal entre os estados para atração de investimentos e geração de empregos.” (1996, p. 9). Ver também a Tabela 5, p. 21-2. (idem).

2) à União caberia cobrar impostos especiais sobre o consumo de fumo, bebidas e automóveis, com alíquotas diferenciadas;

3) fim das contribuições para o Finsocial e salário-educação, substituídos por um percentual adicional temporário no IVA;

4) os municípios poderiam instituir o Imposto sobre Vendas a Varejo (IVV) incidente sobre combustíveis e lubrificantes;

5) O IVA seguiria a prática de partilha do ICM, cabendo 25% para os municípios (aumento de 5% em relação ao ICM, como uma compensação pela perda do ISS). (Rezende, 1993, p. 18).

Esta proposta mostra que “mesmo antes da Constituição, já parecia ser consenso que a tributação do consumo necessitava de uma radical modificação, com a introdução de um único e verdadeiro IVA no País.” (Viol, 2000, p. 27). Na Subcomissão de Tributos da Assembléia Nacional Constituinte, porém, o projeto do Governo Federal para se adotar o “IVA foi sendo sucessivamente amputado” (Rezende, 1993, p. 18).

Para além do aspecto técnico-fiscal, a divisão dos tributos entre cada um dos entes federativos aponta para o modelo de federalismo compartimentalizado, em que não há incentivos ao entrelaçamento e compartilhamento de atividades entre os níveis de governo.

Se a reforma tributária da década de 1960 foi considerada um avanço por muitos especialistas, as alterações apresentadas na Carta Magna de 1988 refletem, na visão de Rezende, o predomínio de uma visão fiscal conservadora:76

Na impossibilidade de existir certeza absoluta, com respeito ao impacto das mudanças sugeridas sobre a receita de estados e municípios, as autoridades fazendárias acabaram optando por maiores garantias com relação ao seu orçamento, deixando para depois as preocupações com a modernização do sistema. (Rezende, 1993, p. 19).

Este posicionamento conservador precisa ser entendido a partir dos novos atores na arena política: os governadores e prefeitos e sua influência sobre os membros da Assembléia

76 _{Rezende também relatou que na instituição do ICM houve um receio sobre a queda na arrecadação: “As}

administrações tributárias estaduais desconheciam inteiramente o novo tributo; não estavam aparelhadas para exercer um controle efetivo dos contribuintes, nem para avaliar os reais impactos da mudança; temiam que a substituição do antigo IVC pelo novo ICM pudesse causar prejuízo à economia e às finanças dos estados, em virtude da possibilidade de ocorrer reações não conhecidas à mudança. Em pouco tempo, as apreensões mostraram-se infundadas.” (Rezende, 1993, p. 7).

Nacional Constituinte. As principais preocupações dos novos governantes, segundo Panzarini77_,

eram a possibilidade de perda de arrecadação por parte dos estados e a necessidade de garantir alguma base por parte dos municipalistas. Nessa batalha e a partir de seus cálculos, a bancada nordestina acabou por recusar uma mudança que poderia aumentar sua participação na partilha dos impostos federais. Foi, na visão de Panzarini, uma posição incompreensível, pois “os estados do Nordeste, não concordaram em ter uma alíquota menor em base ampla. Prefeririam manter uma alíquota maior em base restrita. Com o argumento equivocado de que o IR e o IPI eram os principais impostos da União. Era tudo o que a União precisava, depois disso congelou aqueles dois impostos e começou a aumentar PIS/Cofins, que não são partilhados com estados e municípios.” Para Rezende:

Por mais que a lógica da argumentação e as estimativas realizadas à época apontassem para ganhos generalizados, principalmente para estados menos desenvolvidos do Norte-Nordeste (à exceção do Amazonas por motivos particulares relacionados à localização da Zona Franca de Manaus), prevaleceu a rejeição ao IVA, contrariando a própria Tese da injustiça fiscal que dominou os debates sobre a tributação estadual no início dos anos 70. (1993, p. 19).

E, segundo Clóvis Panzarini, à época no cargo de assessor parlamentar na Assembléia Nacional Constituinte, o governo paulista foi um dos estados que não concordou com a mudança no princípio de cobrança do ICM da origem para o destino.78

Os três principais fatores que levaram os estados a adotar tal posição contrárias às mudanças propostas foram: 1) a falta de capacidade técnica das administrações tributárias estaduais para fazer o controle do trânsito de mercadorias com a adoção do princípio do destino e que poderia provocar evasão fiscal; 2) a expectativa por parte dos estados menos desenvolvidos de que os ganhos com a ampliação da base do ICM, mesmo que não sejam muito expressivos, seriam melhores do que as perdas esperadas com a extinção do IPI e a redução nas transferências; 3) os custos associados com o aumento da competência própria para tributar e a necessidade de melhorar as administrações tributárias que substituiria a transferência de receitas. (Rezende, 1993, p. 19).

Em relação aos interesses dos governos municipais, “A extinção do IPI desagradava as cidades do interior, por reduzir a base sobre a qual forma-se o fundo de participação municipal,

77 _Idem. 78 _Idem.

na receita da União; os municípios das capitais, por seu turno, não viam com bons olhos a perda de competência para tributar, através do ISS, a prestação de serviços que lhes propiciava uma parcela significativa de recursos.” (Rezende, 1993, p. 20).

Para Clóvis Panzarini, o Governo Federal não tinha quem o representasse efetivamente durante as negociações na Comissão de Tributação, Orçamento e Finanças e, portanto, era o lado mais fraco. A atuação da Secretaria do Tesouro Nacional foi de acompanhamento dos trabalhos, pois ela ainda estava se estruturando (Leite, 2006, p. 55). Ainda segundo Leite, “Houve discussão no governo, mas não houve atuação por parte do Executivo Federal. Faltou uma atitude pró-ativa, da parte do Governo Sarney.” (idem). Some-se a isso o ocaso do regime militar: “Foi um debate que teve os municipalistas de um lado e a bancada dos governos estaduais de outro, cada qual lutando por uma fatia maior do bolo tributário. Os municípios estavam fortemente representados e faziam um barulho danado na Assembléia Nacional Constituinte.” 79

A rejeição da proposta da CRETAD e a adoção, segundo os especialistas, de uma visão conservadora refletem a lógica do mínimo denominador comum. A presença de diferentes atores no processo de negociação na ANC, cada qual com seu interesse, e as incertezas quanto aos efeitos das novas regras sobre as finanças públicas contribuíram para que fosse adotada a solução mais segura, ou pelo menos a conhecida, que seria a manutenção das principais características do sistema tributário vigente. Os anos posteriores mostraram alguns equívocos, principalmente porque o Governo Federal começou a fazer ampla utilização do PIS e da COFINS para aumentar sua própria arrecadação sem ter que partilhar com estados e municípios.

Em suma, o ambiente de abertura democrática e os debates na Constituinte clamavam pela descentralização do poder político e financeiro. Nesse contexto em que estados e municípios reivindicavam um aumento das suas receitas, de forma a reforçar sua autonomia política e garantir recursos para a manutenção do Estado, prevaleceu a lógica da garantia dos recursos, sem profundas alterações na sistemática do principal tributo estadual, que incorporou os serviços e passou a ser conhecido como ICMS. Segundo Varsano,

A ampliação do grau de autonomia fiscal dos estados e municípios resultou de diversas alterações na tributação até então vigente: atribuiu-se competência a cada um dos estados para fixar autonomamente as alíquotas do seu principal imposto, o ICMS (imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de

79 _Idem.

comunicação), sucessor do ICM; eliminou-se a faculdade, atribuída pela Constituição anterior à União, de conceder isenções de impostos estaduais e municipais; e vedou-se a imposição de condições ou restrições à entrega e ao emprego de recursos distribuídos àquelas unidades. (Varsano, 1996, p. 13)

Dessa forma, a principal janela de oportunidade da redemocratização foi parcialmente aproveitada pelos governos subnacionais para aumentar sua base de arrecadação e a participação nas transferências federais. Apesar de um consenso técnico sobre necessidades de mudanças nas principais características da tributação, prevaleceram questões políticas e a segurança da arrecadação por um mecanismo já conhecido.

Ao Senado Federal foi mantida a atribuição de determinar o teto e o piso das alíquotas interestaduais. E foi na diferença entre o valor máximo e o mínimo que os governadores encontraram a brecha para criar mecanismos de atração de empresas. O acirramento da guerra fiscal iniciou-se a partir do final da década de 1980 e se intensificou em meados da década de 1990.