O princípio poluidor-pagador foi oficialmente instituído pela OCDE132, na Recomendação
do Conselho sobre os princípios orientadores relativos aos aspectos econômicos internacionais das políticas ambientais133, sendo ratificado na Rio/92134. Diz Lídia Maria Lopes Rodrigues
Ribas135 que “o princípio significa que o Estado deve cobrar do poluidor em razão de sua atividade poluidora, de modo a que ele arque com o custo dos serviços públicos necessários à preservação e recuperação ambientais.” Portanto, o princípio é dirigido à relação jurídica entre Poder Público e poluidor, instaurada pela conduta ilícita do segundo, sendo implementado por
132 Organisation et Coopération et de Développement Économiques.
133 “O princípio a ser usado para alocar custos das medidas de prevenção e controle da poluição, para encorajar
(estimular) o uso racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções do comércio internacional e investimentos é denominado de princípio do poluidor pagador. Este princípio significa que o poluidor deve suportar os custos do implemento das medidas acima mencionadas, decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente possa ficar num nível aceitável. Em outros termos, o custo dessas medidas deveriam refletir no preço dos bens e serviços, cuja produção e consumo são causadores de poluição. Tais medidas não deveriam ser acompanhadas de subsídios, porque criariam distorções significativas ao comércio e investimentos internacionais.” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito ambiental: parte geral. 2. ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 190-191).
134 “Princípio 16. As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e
o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais.” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Secretaria de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental. Brasília, 1992. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/ sitio/index.php?ido= conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=575&idMenu=9065>. Acesso em 26. jul. 2010).
135 RIBAS, Lídia Maria Lopes Rodrigues. Defesa ambiental: Utilização de instrumentos tributários. In:
meio da internalização dos custos ambientais136, ou externalidade negativa ambiental, que consiste nos ônus ao meio ambiente, decorrente da atividade econômica em virtude de uma falha no mecanismo de mercado, suportados pela coletividade, no lugar de quem os gerou137.
A aplicação do princípio poluidor-pagador tem por finalidade, portanto, corrigir a distorção oriunda da externalidade negativa, obrigando o poluidor a internalizar o custo ambiental138, o ônus econômico causado pela poluição, em consequência de sua atividade econômica139, resultando, de acordo com comentários de Cristiane Derani140, na adoção de medidas pelos
136 O fundamento do princípio poluidor-pagador aponta Carlos Palao Taboada, “[…] es un pensamiento
económico más refinado: la contaminación se debe a un uso abusivo de los bienes que constituyen el medio ambiente natural (el aire y el agua principalmente), que es posible porque la utilización de esos bienes es libre y no acarrea ningún coste para el agente económico (productor o consumidor). Lo ocasiona para la colectividad, sea en la forma de deterioro del medio ambiente, con la consiguiente pérdida de bienestar, sea por el coste económico que aquélla ha de suportar para reducir o corregir tal deterioro (por ejemplo, mediante la construcción de instalaciones depuradoras del agua). Es necesario, por tanto, que el causante de la contaminación soporte al menos una parte del coste de la utilización del medio ambiente, no sólo porque ello es una exigencia de la justicia, sino también porque el cómputo de ese coste inducirá a reducir la actividad contaminante.” (Artigo: El principio “quien contamina paga” y el principio de capacidad económica. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 79-80).
137 Fábio Nusdeo concede exaustiva explicação sobre externalidade: “É esse fenômeno, juntamente com a
concentração, um dos grandes calcanhares de Aquiles do sistema de autonomia ou de mercado. Basicamente, ele decorre do fato de, numa atividade econômica, nem sempre, ou raramente, todos os custos e os respectivos benefícios recaírem sobre a unidade responsável pela sua condução, como seria pressuposto. Tal fato representa um sério entrave ao funcionamento do sistema, pois, se assim é, boa parte de todo o cálculo econômico realizado pelos centros decisórios descentralizados passa a ser viciado por não poderem incorporar todas as informações relevantes, transmitidas via sistema de preços.
Da mesma forma que a concentração econômica representa uma falha de estrutura dos mercados, as externalidades representam uma falha de sinal. É como se houvesse uma estática causando um viés no sistema de comunicação do mercado. Ele se baseia no pressuposto de que sempre os custos e os benefícios de qualquer atividade serão apropriados por unidades responsáveis, quer produtoras, quer consumidoras. Quando tal pressuposto deixa de ocorrer, alguns fatores escassos passam a ser utilizados gratuitamente, sem ter a sua escassez devidamente sinalizada.
As externalidades correspondem, pois, a custos ou benefícios circulando externamente ao mercado, vale dizer, que se quedam incompensados, pois, para eles, o mercado, por limitações institucionais, não consegue imputar um preço. E, assim, o nome externalidade ou efeito externo não quer significar fatos ocorridos fora das unidades econômicas, mas sim fatos ou efeitos ocorridos fora do mercado, externos ou paralelos a ele, podendo ser vistos como efeitos parasitas.” (NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 152-154).
138 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 158.
139 Cristiane Derani diz que: “Durante o processo produtivo, além do produto a ser comercializado, são
produzidas ‘externalidades negativas’. São chamadas externalidades porque, embora resultante da produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é percebido pelo produtor privado. Daí a expressão ‘privatização de lucros e socialização de perdas’, quando identificadas as externalidades negativas. Com a aplicação do princípio poluidor-pagador, procura-se corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se sua internalização. Por isto, este princípio também é conhecido como o princípio da responsabilidade (Verantwortungsprinzip). […] Pelo princípio do poluidor-pagador, arca o causador da poluição com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização deste dano.” (ibid., loc. cit.).
agentes econômicos para evitar a poluição, conforme escólios de prevenção no desenvolvimento de técnicas mais ambientalmente aceitáveis de produção:
[…] maior cuidado em relação ao potencial poluidor da produção, na busca de uma satisfatória qualidade do meio ambiente. Pela aplicação deste princípio, impõe-se ao ‘sujeito econômico’ (produtor, consumidor, transportador), que nesta relação pode causar um problema ambiental, arcar com os custos da diminuição ou afastamento do dano.
Nesse passo, havendo poluição é dever do poluidor arcar com o custo da reparação ambiental.
5.8 O tratamento doutrinário conferido aos princípios consumidor-pagador e poluidor-