Kapittel 4: Analyse og resultat
4.1 Deskriptiv analyse
Um mercado resulta de uma dupla construção social, para a qual o Estado contribui de maneira decisiva. Primeiro, porque participa da construção da oferta, através de políticas do Estado para estímulo à produção. Em segundo lugar, porque colabora para a construção da demanda. Isso ocorre tanto através da atribuição de mecanismos formais de estímulo ao consumo (via crédito, por exemplo), como através da produção de disposições individuais e sistemas de preferências individuais junto aos potenciais consumidores (BOURDIEU,1997), como pretendemos mostrar nas páginas que seguem. O processo de construção social de um mercado explica como o contexto político e relacional conduz a uma forma de instituição mercantil que deve satisfazer os interesses monetários dos atores que aí se encontram engajados – mesmo que, às vezes, ele falhe neste aspecto (STEINER, 2005).
No âmbito nacional na agroindústria canavieira, a intervenção estatal foi iniciada com a criação da Comissão de Defesa da Produção do Açúcar (CDPA), em 1931, a qual foi sucedida pelo Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), em 1933. O objetivo era conseguir o equilíbrio entre produção e consumo internos, e para tanto definia quotas de produção para cada produtor (de cana e de açúcar).
A produção de álcool anidro (denominado de "álcool-motor" naquele período) era vista como a válvula de escape mais importante para diminuir e/ou evitar o crescimento dos excedentes de açúcar no mercado brasileiro. Quando as usinas e engenhos não possuíam destilarias anexas (situação mais comum no Nordeste), o IAA se encarregava de comprar o produto, processando-o em suas destilarias ou vendendo-o no mercado externo. Assim, consolidou-se uma oferta interna de álcool hidratado que pôde atender às necessidades de seu uso industrial, doméstico e farmacêutico (RAMOS, 2007).
98 O IAA criou, em 1961, sua Divisão de Exportação, embora há muito tempo tivesse um escritório de representação em Londres. Os mercados mundiais de açúcar encontravam-se conturbados no início da década de 1960, com uma crise de superprodução - que, segundo GORDINHO (2010), “provocou o fechamento de usinas e concentrou-se em grupos econômicos mais bem estruturados” - e, posteriormente, com a estimativa que, durante um longo tempo, haveria uma situação de escassez desta mercadoria. Por este motivo, o IAA implementou, entre 1961 e 1973, um conjunto de medidas destinadas a dotar o complexo canavieiro brasileiro da capacidade para produzir, até o início da década de 1970, o montante de 100 milhões de sacas de açúcar. O IAA respondia, assim, à pressão dos produtores, que solicitaram ao "governo a autorização e os meios financeiros necessários par a expandirem em mais de 50% a capacidade produtiva então instalada" (SZMRECSÁNYI e MOREIRA, 1991, p. 65).
Dentre tais medidas cabe destacar a criação, em 1965, de um fundo para financiar a modernização técnico/produtiva das fábricas, denominado de Fundo Especial de Exportação (FEE). No início da década de 1970, o IAA pôde concretizar o programa de modernização acima referido, imprimindo-lhe, contudo, uma nova orientação: a de promoção de um processo de concentração, tanto industrial como fundiária, que se estendeu até 1977, quando os recursos do FEE tornaram-se diminutos (RAMOS, 2007).
Nas palavras da própria indústria canavieira:
Os recursos disponíveis no IAA também permitiram a criação do Programa de Financiamento e da Modernização do Setor, para investimento na qualidade da produção e na modernização das instalações das usinas, qualificando a agroindústria. Na época, esta foi a principal alavanca para a produção de álcool no país. A possibilidade do combustível verde tornava-se cada vez mais real, e a diversidade de espécies de cana plantadas tinha pequeno impacto ambiental e necessitava de pouco insumo químico. (GORDINHO, 2010).
O contínuo apoio da parte do governo federal foi concedido formalmente através de três importantes programas de investimentos e de incentivos públicos: o Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar, que se tornaria mais conhecido através de sigla Planalsucar; o Programa de Racionalização da Indústria Açucareira; e o Programa de Apoio à Indústria Açucareira. Os dois primeiros foram instituídos cm 1971, e o terceiro dois anos mais tarde, como substituto do segundo (SZMRECSÁNYI e MOREIRA, 1991). O principal objetivo do Planalsucar era o desenvolvimento em larga escala no país, e de acordo com as condições e necessidades brasileiras, de novas variedades de cana por meio
99 da experimentação e da manipulação genéticas, o qual veio a produzir seus primeiros resultados expressivos no início da década de 1980.
Segundo Garcia Jr. (2003), o caso do IAA revela como os detentores das grandes plantações dispuseram de órgãos públicos que os protegiam da concorrência nacional e internacional, o que é ratificado pela diferença de produtividade dos rendimentos agrícolas entre o Centro-Sul e o Nordeste, que permaneceu de 1930 até 1990. Tal diferença não acarretou na liquidação das unidades agroindustriais de menor produtividade, como teria ocorrido se prevalecessem condições de "concorrência perfeita". O IAA instituiu uma segmentação entre os mercados do Centro-Sul e os do Nordeste, funcionando como um grande cartel, lastreado pelo Tesouro Nacional, que impediu as empresas mais ineficientes de arcarem com o ônus de sua ineficiência relativa. Segundo o autor, tudo se passou, praticamente até a última década do século XX, como se as instituições públicas, criadas para impedir que a tendência à superprodução de lavouras comerciais acarretasse um aviltamento dos preços e para favorecer o incremento da produtividade agroindustrial, contribuíssem para perpetuar os mecanismos tradicionais de funcionamento e de gestão das plantações agroindustriais, de modo a “eternizar um Estado patrimonial”, usando a noção de Faoro (1958).
Os preços internacionais do açúcar já estavam em queda no início de 1975, mas os usineiros haviam ampliado seus canaviais e, de um momento para o outro, os produtores viram-se diante de uma capacidade ociosa significativa. “Para sorte deles, havia ocorrido pouco antes disso, mais exatamente em outubro de 1973, o primeiro choque nos preços internacionais do petróleo”, afirma Ramos (2007). A este fato, portanto, veio associar-se a mencionada queda dos preços de exportação de açúcar, e ambos explicam o surgimento do Programa Nacional do Álcool (Proálcool) em novembro de 1975, cujo objetivo último foi o de ampliar o mercado de álcool carburante, viabilizando a utilização e mesmo a continuidade da ampliação da capacidade de esmagamento de cana no Brasil, “atendendo, portanto, aos interesses mais imediatos dos produtores de açúcar e de álcool e de equipamentos e acessórios afins, os quais também haviam ampliado sua capacidade de oferta” (RAMOS, 2007; SZMRECSÁNYI e MOREIRA, 1991).
Essa não é, contudo, a representação contida no discurso da indústria. Retomando a análise documental, percebemos que, depois de constatar a crítica condição de dependência das atividades humanas perante o petróleo, o documento lançado pela Unica segue definindo a problemática desta matéria-prima na década de 1970 como um
100 fenômeno econômico e político externo, sobretudo a partir de 1973, quando os países produtores de petróleo do Oriente Médio romperam com o cartel das grandes multinacionais distribuidoras, criando a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP). “Em apenas três meses, o preço do barril quadruplicou, gerando a primeira crise mundial do petróleo e ampliando o superávit nos países produtores (...) que estavam agindo em função dos seus interesses!49” (GORDINHO, 2010, p.27).
A surpresa demonstrada na declaração acima, ortograficamente indicada pelo ponto de exclamação do final da frase, pode ser interpretada menos como uma surpresa em relação à busca dos interesses próprios dos países produtores de petróleo – uma constatação básica dentro das regras do racionalismo econômico – e mais como a dramatização de um problema para o qual o etanol surgirá como solução, ao menos no nível discursivo. O relato continua:
Surgiam no mundo posições conflitantes que consolidaram sérios embates de poder no nevrálgico setor da energia. As guerras tornaram- se públicas, assistidas na televisão [...] Além de ser um recurso não renovável e poluidor, o petróleo se tornara um bem de acesso limitado [...] A ação da OPEP e a decorrente crise internacional encerraram o chamado “milagre” brasileiro. (GORDINHO, 2010, p.28).
As alterações observadas neste período foram, de fato, marcantes. Segundo Harvey (2008), a profunda recessão de 1973, exacerbada pelo choque do petróleo, refletiu num período de reestruturação econômica e de reajustamento social e político nas décadas de 70 e 80, dando forma a uma série de novas experiências nos domínios da organização industrial e da vida social e política. Tais experiências deram passagem para um regime de acumulação novo, associado com um sistema de regulamentação política e social distinto, que ele chama de acumulação flexível:
Ela se apoia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de serviços financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovação comercial, tecnológica e organizacional. (HARVEY, 2008, p. 140).
49 Em 1973, Arábia Saudita, Kuait, Iraque, Líbia e Argélia oficializaram o embargo no fornecimento de petróleo aos Estados Unidos, à Grã-Bretanha e à Alemanha Ocidental, países pró-Israel.
101 O álcool combustível é uma das novas mercadorias que ganha força neste contexto. O documento de Gordinho (2010) informa que o petróleo foi o parâmetro econômico básico da política do álcool, mas que posteriormente outros fatores se tornariam determinantes para a consolidação dessa política. Os principais atores que deram início à movimentação neste sentido são revelados:
Paulo Egydio Martins, governador de São Paulo (1975-1979), caminhando na mesma direção, apoiou a discussão da matriz energética brasileira, em conferência da qual participaram José Goldemberg, Lamartine Navarro e Ignacy Sachs. Criou-se no estado uma Assessoria de Meio Ambiente e adotaram-se medidas para garantir o fornecimento de energia para o país, que não dispunha de recursos para adquirir petróleo com os preços elevados; determinou-se que todos os veículos públicos empregassem gasolina com pelo menos 22% de álcool. Em 1978, Jorge Wilheim, secretário paulista de Planejamento, expôs a teoria do álcool combustível em uma conferência das Nações Unidas em Paris. (GORDINHO, 2010, p. 29).
Lamartine Navarro Júnior era engenheiro e empresário, vice-presidente do grupo Ultra50, e junto com o usineiro paulista Cícero Junqueira Franco elaborou, em 1973, “a
principal contribuição do setor privado ao governo como modelo de produção de etanol conhecida até hoje” (PORTO, 2010). Trata-se do estudo Fotossíntese como Fonte Energética, entregue ao governo federal no início de 1974 e considerado “o embrião do Proálcool”, num projeto que envolveu as usinas da Barra, Nova América, Santa Elisa e Zanini S.A.
Os outros dois nomes citados no trecho do documento publicado pela Unica são bastante reconhecidos no meio acadêmico-científico: Ignacy Sachs e José Goldemberg. O primeiro, nascido na Varsóvia (Polônia) em 1927, é economista. Chegou ao Brasil em 1941, refugiado da Segunda Guerra Mundial, onde permaneceu até 1954. Posteriormente trabalhou na Índia e na Polônia, até ser convidado, em 1968, para integrar o corpo docente da futura École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS). Trabalhou na organização da Conferência de Estocolmo da ONU, em 1972, e foi conselheiro especial da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada
50 Atual Ultrapar, controlador das empresas Ultragaz (distribuidora de gás), Ipiranga (segunda maior distribuidora de combustíveis do país), Extrafarma (rede de farmácias), Oxiteno (indústria de especialidades químicas) e Ultracargo (armazenagem para granéis líquidos).
102 no Rio de Janeiro, em 1992. Formulou o conceito de ecodesenvolvimento que, anos depois, inspirou a expressão “desenvolvimento sustentável”.
A relação de Sachs com o Proálcool não está suficientemente documentada51. Mas
a opinião do professor acerca do programa pode ser lida em artigo publicado na revista Estudos Avançados, onde afirma, numa subseção chamada “Do Proálcool ao Pro-cana”:
O Proálcool foi implementado como um programa de economia de guerra num breve lapso de tempo, sem que fossem observados os custos da operação. Ele permitiu ao Brasil reduzir a sua dependência com relação às importações de petróleo e provou ainda que a aditivação do álcool à gasolina não criava problemas no funcionamento dos motores de automóvel, em que pesem as restrições que, à época foram emitidas. Fundamentado numa aliança entre os grandes usineiros, as montadoras, as indústrias nacionais de equipamentos e o Estado autoritário, ele contribuiu para a concentração de terras e de capital, implantando quase todas as unidades de produção em São Paulo e no Nordeste. A concentração espacial resultou num altíssimo custo de transporte do álcool através do subcontinente brasileiro. Provavelmente foi um erro autorizar a circulação dos carros movidos ao álcool no país inteiro, em vez de usar essa tecnologia para frotas de circulação restrita (viaturas de serviço público, transporte coletivo). O projeto de incentivar a construção de dezenas de milhares de micro e miniusinas para o abastecimento local em combustível e reduzir, desta maneira, o custo de distribuição do álcool foi encaminhado pelo Ministério da Indústria, mas nunca chegou a ser discutido pelo Congresso. (SACHS, 2004, p.32-33).
Sachs (2004) critica ainda a falta de um programa para a substituição parcial do óleo diesel por óleos vegetais, que levava o país a continuar importando petróleo para
51 Em uma entrevista, ele comenta o seguinte episódio: “A razão de irmos até aquele lugar [a região do lago de Três Marias, onde participou de um seminário com o Instituto de Tecnologia de Minas Gerais, com o então secretário adjunto de Ciência e Tecnologia daquele Estado, Otávio Elísio Alves de Brito, numa “primeira tentativa de definir um projeto de eco-desenvolvimento] decorreu do fato de que, na época, Antunes (um dos grandes industriais brasileiros), acabava de comprar uma imensa gleba porque pensava em produzir álcool a partir da mandioca. Eu estava defendendo a idéia de que a mandioca pode ser produzida por cooperativas de pequenos agricultores familiares e que as ramas da mandioca poderiam ser utilizadas para criar porcos. E como estávamos à beira do lago, o esterco dos porcos poderia ser aproveitado para criar peixes, se fosse possível se proteger contra as piranhas que infestavam o lago. Portanto, seria extremamente interessante obter uma gleba ao lado para criar uma cooperativa de cem famílias com vinte hectares cada uma. A propriedade do Antunes tinha duzentos mil hectares. Eu queria muito menos e estava pleiteando ao mesmo tempo duas ilhas no meio do lago. Uma, para criar um observatório das transformações da ecologia do lago e a outra para criar uma fazenda-modelo-escola para ensinar aos membros da futura cooperativa como se implanta e administra um sistema integrado de produção de alimentos e energia (álcool) a partir da mandioca. O projeto acabou em nada porque a Codevasf nos informou que não tinha mais hectare de terra algum disponível naquela área” (Experiências internacionais de um cientista inquieto: entrevista com Ignacy Sachs. In: Estudos Avançados, v. 18, n. 52, 2004). Já o artigo The Social and Ecological Impact of ‘Pro-Alcool’, escrito por Sachs em colaboração com dois autores, expressa somente posições técnicas, e não de ordem pessoal (Sachs, Ignacy; Maimom, Dalia; Tolmasquim, Mauricio. The Social and Ecological Impact of ‘Pro-Alcool’. IDS Bulletin, v.18, p.39-46, 1987).
103 atender à demanda pelo diesel, ficando com sobras de gasolina; e a ausência de atenção aos subprodutos da cana-de-açúcar, como bagaço e vinhoto. Ele comenta ainda sobre as tentativas de expansão do etanol na década de 2000, dizendo que a eventual duplicação da produção do álcool para atender à demanda exterior deveria ocorrer “sem repetir os erros do primeiro Proálcool”, dando-se primordialmente através da implantação de micro e miniusinas no interior do país, e aproveitando o potencial das grandes unidades já instaladas para a exportação.
Já José Goldemberg é um reconhecido admirador do Proálcool, o qual ele considera uma “solução brasileira e original” (GOLDEMBERG, 2017). Nascido em 1928 em Santo Angelo (RS), é físico e professor aposentado do Instituto de Energia e Ambiente (IEE) da Universidade de São Paulo (USP), onde ainda permanece trabalhando. Além de ter sido reitor desta universidade (1986 – 1990) e ter uma carreira acadêmica com passagens por diversos países, converteu seu capital científico em capital político sendo Secretário de Ciência e Tecnologia do Brasil (1990-1991), Ministro da Educação (1991- 1992), e Secretário do Meio Ambiente do Brasil (1992). Foi também Secretário de Meio Ambiente do Estado de São Paulo em 2002, dando início às discussões sobre o fim da queimada da cana. Seu nome é amplamente divulgado como um “defensor do setor sucroenergético”, e em 2007 foi selecionado pela revista "Time Magazine" como um dos treze "Heroes of the Environment”, categoria Líderes e Visionários. Assumiu a presidência da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) em 2015 e recebeu o título de professor emérito da USP em 2016.
O Programa Nacional do Álcool (Proálcool) foi criado pelo decreto nº 76.593 de 1975, visando elevar a produção do álcool através do financiamento a unidades produtoras e processadoras de cana. Gordinho (2010, p. 62) ratifica que a origem desta iniciativa veio do governo federal, ao contrário dos estudos que situam o interesse dos empresários como fator de propulsão do programa: “Geisel era um estrategista na área de energia que tinha vivência na questão do petróleo. Ele decidiu estruturar um projeto de ampliação da matriz energética brasileira com base em recursos renováveis e limpos [...] Uma decisão acertada”. Constituída como uma política público-privada52, “que evoluiu
de um interesse do governo a um acordo com os usineiros” (Gordinho, 2010, p.62), previa o envolvimento obrigatório da Petrobras na logística de distribuição do combustível e,
52 Os investimentos totais do programa, segundo dados oficiais, atingiram US$ 7 bilhões, dos quais 56% foram recursos públicos (RAMOS e SZMRECSANYI, 1998).
104 posteriormente, agregou a participação da indústria automobilística, estimulando o desenvolvimento de motores a explosão movidos a álcool para veículos variados.
No âmbito do Proálcool, o governo brasileiro criou uma Comissão Nacional do Álcool, formada por representantes dos vários ministérios envolvidos no Programa, enquanto a Petrobrás recebeu a incumbência de absorver e distribuir a totalidade da produção de álcool combustível. Ao mesmo tempo foram criadas linhas de crédito especiais para a instalação e ampliação de destilarias vinculadas a usinas de açúcar, as chamadas destilarias anexas, bem como para a construção de novas unidades produtivas independentes das mesmas e especializadas na produção de álcool, as destilarias autônomas. As condições para a concessão desses financiamentos, parcialmente custeados por empréstimos externos (inclusive do Banco Mundial), eram extremamente favoráveis para os que quisessem valer-se deles, com taxas subsidiadas de juros e de correção monetária, cujos níveis eram muito inferiores aos da inflação da época e, principalmente, dos anos posteriores (SZMRECSÁNYI e MOREIRA, 1991).
Em 1977, o presidente Geisel autorizou recursos ilimitados para o álcool, em reunião do Conselho de Desenvolvimento Econômico. “Cabia agora à iniciativa privada o plantio de um mar verde de cana, para sustentar o projeto” (GORDINHO, 2010, p. 66). Segundo Ramos e Szmrecsanyi (1998), os novos grupos de produtores que ingressaram no setor com o advento do Proálcool eram formados por famílias de proprietários fundiários, a maioria deles pecuaristas possuidores de extensas áreas de terras no interior do Estado de São Paulo, mas em regiões que não tinham tradição na produção de cana e de seus derivados. Eles constituíram destilarias autônomas, associando-se algumas vezes com grupos açucareiros, em suas próprias regiões de origem ou em novas regiões em Estados vizinhos. Para compreender o impacto do plano de modernização e do Proálcool no uso da terra em São Paulo, basta mencionar que ocorreu um efeito-substituição de diversas atividades agropecuárias por "cana para indústria". Este efeito implicou na incorporação, pela cana, de 953 mil hectares apenas no período de 1968/70 a 1980/82, dos quais 582 mil provieram das pastagens naturais, 117 mil da cultura do arroz, 101 mil do algodão, 58 mil do milho, 56 mil do amendoim, 20 mil da mandioca, 16 mil da mamona e 2 mil da batata (RAMOS e SZMRECSANYI, 1998).
Com a ocorrência do segundo choque dos preços do petróleo, em janeiro de 1979, reforçou-se a justificativa do programa, ampliando o estímulo à produção e ao consumo de álcool hidratado, para ser usado como combustível isolado em automóveis movidos a álcool. Assim, a partir daquele ano, as montadoras multinacionais instaladas no Brasil
105 aderiram ao programa e começaram a produzir tais veículos no País. Outro ator relevante foi o setor de máquinas e equipamentos para destilarias e usinas, que tinha interesse na continuidade do crescimento da demanda por seus produtos, iniciada no final da década de 1960.
O ambiente institucional criado nos anos 70s fez do Estado o agente mais