Definition and features

As novas institucionalidades seriam espaços de articulação, pois elas visam atender ao bem comum e aos fins sociais do projeto. No caso da gestão social dos territórios, seriam espaços de debate, conflitos e de possíveis acordos capazes de criar uma atmosfera e produzir a inovação social desejada, além de possibilitarem ações no território a partir da política pública e de instituições pré-existentes no espaço-tempo das comunidades (FONTAN, 2011b). Dessa forma, realizariam uma difusão de inovação de base endógena, e ensejariam o empoderamento social. Logo, por novas institucionalidades entende-se:

[...] o conjunto de instituições (regras de funcionamento, normas existentes – explícitas e implícitas – e organizações colegiadas) criadas pelos programas federais para conduzir a gestão social, a governança e a escolha dos projetos estratégicos da política territorial, com a participação de representantes do Estado e da sociedade civil. Esta nova institucionalidade territorial é, então, uma aproximação ao que foi chamado, na literatura recente, de “espaços públicos de participação”, nos quais as decisões sobre a abrangência do conceito de público e sobre as políticas públicas - em geral setoriais, mas não apenas - não se restringem exclusivamente ao âmbito dos atores ou agentes estatais, mas são efetivadas através de sua inter-relação com atores da sociedade civil representados nesses espaços (DELGADO; LEITE, 2011, p. 444-445).

Podem-se definir algumas dessas novas institucionalidades no território: os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeter) (MDA, 2005c). Na perspectiva da normatização da política, ganham destaque os processos da descentralização das políticas públicas. O Codeter e o PTDRS são práticas para uma nova governança na qual devem dialogar atores do Estado (município, estado, federal) e os agricultores familiares definidos no programa, qual seja, o ator vinculado ao território.

Nota-se algo importante nessa constituição, pois como são para determinada população, não é alusiva a segmentos que são elementos do espaço, como o agronegócio - necessário a existência de outras institucionalidades no contexto social que estão inseridos. Outro aspecto a ser destacado é a possibilidade de se produzir outras institucionalidades, como proposto pelo Ministério:

Essas institucionalidades podem ter conformações distintas, segundo o entendimento dos próprios atores sociais, mas deverão sempre expressar a diversidade social, buscando a representatividade, a pluralidade e a paridade entre as forças sociais, para que processos horizontais de negociação e decisão transformem práticas verticalizadas de gestão em acordos multissetoriais de gestão social em processos de planejamento ascendente (MDA, 2005b, p. 12).

Sob esse aspecto, como práticas territoriais que vinculam a governança e representatividade, bem como práticas verticalizadas, processos horizontais de gestão social, pode-se entender então uma nova região, onde, apesar de estar em um espaço definido, as institucionalidades estabelecem uma relação fluida, como um arranjo espacial ou um ordenamento territorial, com coesão e concertação, com a capacidade de produzir inovação social a partir de novos acordos e relações estabelecidas nestes espaços.

O PTDRS é uma iniciativa institucional que envolve os diversos atores do território e que interage na história do território. Ao mesmo tempo, interage com outras institucionalidades já presentes no território, visa à integração das demandas ligadas à gestão social e norteia os projetos específicos do território que sejam instrumentos de governabilidade, com resultados direcionados à infraestrutura e serviços territoriais, capacitação, apoio às iniciativas de comércio e desenvolvimento de negócios, apoio às entidades associativas e cooperativas, cooperação horizontal e vertical. Também, é ligado ao financiamento do projeto, e, ainda, a uma visão polivalente do território, com apelo social, cultural, econômico, de governança, (MDA, 2005b). O MDA assim define PTDRS:

O PTDRS é um instrumento que expressa a síntese das decisões que o conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado, alcançou

num dado momento no processo de planejamento do

desenvolvimento territorial. Torna-se, a partir daí, um dos instrumentos para gestão participativa do território, pois contém as diretrizes e estratégias que nortearão os rumos do desenvolvimento sustentável. (MDA, 2005c, p. 14 – grifos deste autor).

Pode-se observar a importância dada nos documentos a esse instrumento, como temporal e associativo das instituições, assim, possuindo uma fronteira de atuação e consensos, sem engessamento, e que pode se tornar um instrumento de inovação social, mesmo com a previsão de ele ser um instrumento de fortalecimento da gestão social e institucional, ou de mecanismo de comunicação, informação, intercambio territorial, e, por fim, orientador das ações do Codeter (ZANI, 2012). Ressalta-se, no entanto, que esse instrumento deve ser dinâmico, pois senão se torna apenas um instrumento burocrático.

Uma explicação técnica sobre o funcionamento do Codeter foi encontrada em Delgado e Leite (2011). De uma forma técnica, os autores definem a composição e a atuação dos colegiados dos programas PRONAT e TC:

O Pronat é centrado na SDT/MDA e liga os diferentes colegiados territoriais ao Ministério. O processo de gestão do Programa Territórios da Cidadania foi organizado em: Comitê Gestor Nacional Comitê de Articulação Estadual e os Colegiados Estaduais. O Comitê Gestor Nacional é formado por representantes de 19 ministérios (em 2010, 22) e a coordenação geral é realizada pelo MDA. Esse comitê aprova diretrizes, adota medidas para execução do programa, o avalia e define novos territórios. A articulação é feita pela Casa Civil e o monitoramento do programa, realizado pelo NEAD (Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural). Os comitês de articulação estadual são consultivos e propositivos. Procuram articular órgãos federais, estaduais e representações das prefeituras dos municípios envolvidos nos territórios. Visam apoiar a organização e mobilização dos colegiados, fomentar a articulação e integração das diversas políticas públicas nos territórios, acompanhar a execução do programa, auxiliar na sua divulgação e apresentar sugestões de novos territórios e ações. Os colegiados territoriais são compostos por representantes das três esferas de governo e da sociedade em cada território. Em comparação com a composição dos territórios rurais, amplia-se no Programa Territórios da Cidadania a estrutura desses colegiados. Eles possuem uma coordenação executiva de composição paritária, diferentemente da composição dos codeters do Pronat, na qual prevalece a participação de representantes da sociedade civil (em geral com dois terços dos componentes dessas arenas) (DELGADO; LEITE, 2011, p. 432).

É possível observar a prerrogativa participativa dada a esses programas, sendo evidente que o PRONAT recebe um maior apelo de participação. À base se encontra os colegiados territoriais com a fundamental função de garantir a participação entre as atribuições, das quais destacam-se:

i) divulgar as ações do programa;

ii) identificar demandas locais para o órgão gestor priorizar o atendimento (de acordo com critérios, sistemas de gestão pré-estabelecidos, especificidades legais e instâncias de participação existentes);

iii) promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com sugestões para qualificação e integração de ações;

v) sistematizar as contribuições para o Plano Territorial de Ações Integradas; e vi) exercer o controle social do programa.

A partir desse quadro, percebe-se as diferenças entre os dois tipos de território para se compreender a mudança operada na formatação das políticas orientadas aos territórios rurais e na maneira de pensar seu processo de gestão social. Essa reformulação no arranjo institucional da política (reforçando sua dimensão polity) tem reflexos diretos na forma com que os diferentes atores se envolvem no programa. (DELGADO; LEITE, 2011). No caso dos territórios da cidadania, diferentemente dos rurais, o desafio torna-se maior, pois envolvem diferentes ações setoriais oriundas de distintos ministérios, cujo exercício de articulação se dará efetivamente na escala territorial, complexificando o processo de gestão social. Muito mais que a mera somatória de ações e dotações orçamentárias dos ministérios sobre um mesmo espaço social, trata-se de pensar a lógica da territorialização e governança de políticas a partir de um encontro de ações bottom-up, pelos atores locais – agora não necessariamente agrários – com aquelas top-down, também não necessariamente setorial (DELGADO; LEITE, 2011). Esse sistema é explicado na Figura 2.

Esta forma de organizar, para além de garantir uma gestão social do território possibilita a gestão territorial, sendo aos colegiados possível a criação de outras instancias que permitem uma maior organização na base, pois esta exprime de forma mais acentuada o pertencimento e os territórios rurais, apropriando-se de diversas experiências locais que abordam mecanismos, instrumentos ou momentos dos chamados ciclo de gestão territoriais. Estes, por sua vez, são denominados no Territórios da Cidadania do Alto Jequitinhonha como grupos de trabalho.

Fonte: SDT/MDA.

Figura 2 – Organograma de gestão do PRONAT.

Por sua vez, Leite et al. (2008) colocam uma série de problemas para o pleno desenvolvimento dos colegiados do território rural, como a baixa presença nas reuniões, por exemplo. Em umas das situações foi colocada a ausência de recurso para a participação dos representantes, ou a defesa de pautas e disputas corporativistas, assim como a ausência de avaliação em todo o processo (ZANI, 2012). Outros estudos apontam como a herança política de grupos empoderados dominam a cena dos colegiados, fazendo assim um retrocesso clientelista, uma institucionalização que beneficia os grupos mais organizados, e excluindo outros (COUTO; ROCHA, 2006; DELGADO; LEITE, 2011).

Esses elementos da institucionalização e da gestão social são fundamentais para um processo de inovação social e possuem obstáculos a serem superados, como a dependência do caminho ou uma inércia espacial (SANTOS, 2002).

Observado por Favareto (2008; 2010), a instituição dá prioridade à visão setorial abandonando a visão territorial. O autor coloca que as mudanças nas instituições, capazes de sustentar a inovação, são postas como obstáculo ao avanço de uma visão setorial para uma visão territorial, o que significa que os problemas apontados são inter- relacionados e também que se colocam como um desafio às políticas de desenvolvimento para a América Latina e Brasil, pois as mudanças são importantes para

que a ideia de uma territorialidade que possibilita a inovação socioespacial apareça como objetivo para se conquistar um novo modelo de desenvolvimento de baixo para cima, não associado às elites. Também, que gestão social é fundamental para a criação de novas institucionalidades que rompam o processo de path dependence e possibilitem um desenvolvimento territorial.

Outro estudo sobre gestão social, o programa Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRS), ligado ao PRONAF e que originou o PRONAT, elaborado pelo Condraf (MDA, 2005a), apresenta tópicos relativos às “bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gestão social”, subdividindo aspectos (DELGADO; LEITE, 2011) como: as abrangências e interações das ações voltadas ao setorial e à economia, em especial a agropecuária; amplitude e enfoque dos debates, uma visão técnica de problemas e uma função de troca expressa pelos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDRs); continuidade e descontinuidade de ações, dependência de políticas públicas; e mecanismo de apoio ao funcionamento da institucionalidade, que seria a prefeituralização das ações. Se compõem, portanto, em um instrumento burocrático, não permitindo as mudanças sociais com participação e, por vezes, dificultando-o. Ou um conjunto de aspectos resulta em uma política econômica e técnica que dificulta movimentos e criação de institucionalidades provocadoras de inovação social; de fato, um mantenedor do modelo institucional path dependência.

Alguns trabalhos apontam avanço em relação ao empoderamento e mesmo à possibilidade de intervenção da sociedade na direção da política pública (CARVALHO, 2012). Sob esse aspecto, avaliações foram feitas por Leite e Delgado (2012) após análise de três territórios: Território da Cidadania Noroeste Colonial (RS), Território da Cidadania do Baixo Amazonas (PA) e Território da Cidadania da Borborema (PB), sendo o último apontado como exemplo de mudanças regionais feitas pela ação do Codeter, até mesmo com trocas de poderes de polos sindicais com trabalhadores rurais sem-terra. Eles definem:

Contudo, não se pode deixar de reconhecer o êxito que a política da SDT logrou na ampliação da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente aqueles que já estavam organizados em entidades de representação) que até então não eram considerados (ou apenas marginalmente) nos processos de desenvolvimento rural e territorial. Os investimentos realizados em capacitação de lideranças e nas atividades de mobilização contribuíram para a ampliação dos canais

de acesso à informação. Adicionalmente, a política territorial conferiu o efetivo reconhecimento dessas populações como público estratégico para o desenvolvimento territorial, dando-lhes mais visibilidade e elevando seu capital político, uma vez que se tornam mais capazes de influenciar a condução das políticas de desenvolvimento (DELGADO, LEITE, 2011, p. 441).

Todavia, como assevera Bava (2002, p. 82), seria ingênuo esperar que, “como em um passe de mágica, aqueles que nunca decidiram passem de imediato a disputar com sucesso, em pé de igualdade, com os representantes governamentais”. Assim, destacar os limites de participação apresentados pelos colegiados não significa desprezar os avanços logrados pela prática da gestão social adotada pelas políticas de desenvolvimento territorial ou a possibilidade de provocar políticas de curto circuito - lembrando que para isso é necessário que se estabeleçam disputas.

O programa território cidadania traz muitas contradições em relação ao seu antecessor. Ao buscar a mobilização de diversos ministérios criou ou assentou entraves na participação como podemos observar na Figura 3.

A busca de uma ampliação de recurso aumentou a vocação setorial e não territorial do PRONAT, pois a dificuldade de um colegiado ampliado em realizar as deliberações que tenham uma origem de bases sociais em intervir de forma territorial não passou de uma intervenção setorial, por parte de ministérios e por vezes emendas parlamentares sem deliberações colegiadas do território, assim com poucas ações de intervenção nas necessidades dos agricultores familiares. Houve um desvio metodológico, um retrocesso ao programa anterior do PRONAT, que mostra o limite da política pública na inovação social, a interferência do Estado, com seus mais diversos interesses, o que limitou a ação do colegiado territorial que ficou submisso a um colegiado amplo com pouco apelo as questões da agricultura familiar.

Os projetos territoriais são o principal recurso para o financiamento por meio do Proinf, “cujos recursos são destinados a apoiar ações focadas na implantação de iniciativas que valorizem a identidade territorial, a gestão social e a força da agricultura familiar para gerar resultados de desenvolvimento sustentável em territórios rurais” (MDA, 2012a, p. 9). Nesse documento, o manual operacional do Proinf (2014) chama os colegiados territoriais à sua importante função de identificação, caracterização e direcionamento do recurso, pois assim a disputa que estabelece a institucionalização se torna capaz de provocar a inovação socioespacial, em especial para atender as

Fonte: Guimarães (2003, p. 224).

Figura 3 – Fluxo do PTC.

necessidades básicas da população voltadas para o agricultor familiar. A diferenciação entre os territórios rurais e o território da cidadania consiste na fonte orçamentária, pois o primeiro é de deliberação direta, enquanto o segundo passa por uma série de regulamentações, a edição de Decreto Presidencial, incluindo essa ação no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) (MDA, 2012b).

Percebemos a partir do PROINF (2014) um retorno aos projetos originais do PRONAT, com a responsabilização dos colegiados territoriais rurais aos projetos bem

como suas raízes de uma política territorial com referência ao PTDRS e a contração de assessores territoriais após quatro anos, será o recomeço do projeto?

Os Colegiados Territoriais têm papel fundamental na definição de suas prioridades de contratação de projetos para infraestrutura rural. As propostas apoiadas devem ser coerentes às definições expressas nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). Além disso, os Colegiados possuem a atribuição de realizar a gestão social dos contratos. Para isto contam com o apoio dos Assessores Territoriais de Inclusão Produtiva que implementam a Estratégia de Gestão Territorial do Plano Safra (PROINF, 2014 p. 2).

A existência do conflito é fundamental para que seja provocado um desenvolvimento territorial, não apenas uma adequação regional à globalização, mas uma inovação econômica e técnica, baseada na participação e com o apoio de novas institucionalidades como os colegiados territoriais e reforço as institucionalidades democráticas preexistentes.

Em parte considerável dos processos de ampliação da participação em políticas públicas, o conflito é subestimado ou “evitado” como forma de se preservar a “harmonia” entre os diferentes grupos que compõem a arena decisória e, portanto, a sua estabilidade política. No entanto, o embate de opiniões e de posições e a resolução (nem sempre possível) dos conflitos é uma etapa constituinte e intransferível do processo participativo, e reforça a importância de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo à participação, que assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparência dos processos decisórios (DELGADO; LEITE, 2011, p. 441).

Assim, ao analisar a institucionalização, pressupõe-se que essa região instituída seja provida para o esforço de superar o path dependência e de admitir relações que garantam o ciclo de gestão social, pois assim poderá auxiliar as iniciativas sociais de base comunitária. Esse processo é perfeitamente possível no espaço-tempo de um território. Levando-se em consideração uma ontologia baseada na comunidade e que inclua as diferenças, criando um sentido provocador do reordenamento espacial associado ao processo de participação, uma articulação temporal de redes complexas, que necessitam de institucionalidades permeáveis e indivíduos qualificados para a disputa legítima de projeto bem como articular interesses não comuns, refutando as idiossincrasias dos lugares, cuja institucionalização significará uma forma de luta por projetos. Nesse sentido, Bonal et al. (2012) apontam que:

O desenvolvimento territorial sustentável pressupõe a cooperação entre atores cujos interesses não são idênticos, mas que podem encontrar áreas de convergência em novos projetos, de tal maneira que uma “atmosfera” propícia à geração de iniciativas criativas seja gerada. Esse tipo de cooperação não ocorre de forma espontânea, pois a tendência é que cada instituição isolada não perceba as áreas de interesses comuns e as possibilidades de parcerias. É da interação entre atores diversos que podem emergir “vantagens diferenciadoras” menos elitistas e excludentes no interior de um território (BONAL et al., 2012, p. 9).

Ao concluir essa análise, é necessário destacar a opinião de Perico:

O alvo último do desenvolvimento territorial sustentável é o bem-estar e a felicidade das populações pertencentes aos territórios. Esse bem- estar é relativo aos diferentes tipos de modelos e projetos territoriais, mas tem de se refletir no desenvolvimento humano e na qualidade de vida (PERICO 2009, p. 104).

Logo, recente no campo brasileiro, os agricultores familiares têm sua lógica de reprodução estendida de meros produtores de excedentes agrícolas comercializáveis a responsáveis por um território, além do significado apenas agrícola, mas persistente nesse aspecto e também no ambiente, na cultura, na reprodução social e econômica e possuidor de uma cidadania. Passa do desenraizado (OLIVEIRA, 2001) ao espacializado (territorizado) por políticas territoriais, mas a lógica do capital, fruto da história atual do capitalismo ainda reforça sua exclusão. Novos significados e possíveis resultados aparecem com a atuação da inovação social reinscrevendo uma nova história e também a história pelo território.

Por fim, tomadas como hipótese, as combinações aqui expressas não serão aceitas como verdades para todo território rural e da cidadania, pois a existência da realidade independe da vontade alheia e muda conforme a análise se aprofunda e redescobre os espaços. Os resultados concretos são consequência de negociações políticas, de estruturas de poder, conforme a capacidade de protagonismo social dos atores territoriais. A coconstrução e cocoprodução de uma política pública, ou seja, a forma como esta se realizou no Território por início rural posterior da Cidadania do Alto Jequitinhonha por parte atores sociais e políticos será a nossa análise, nesse continuun espaço-tempo a se revelar.

3 O SURGIMENTO DE UMA REGIÃO: VALE DO

JEQUITINHONHA

Pretende-se, nesta parte do trabalho, mostrar o surgimento da região do Vale do Jequitinhonha, identificada como uma área de pobreza e miséria presente no imaginário social, nos discursos oficiais e na política, mas que, atualmente se constrói como uma região junto às transformações econômicas, sociais e ambientais, que, por consequência, culminam em espaciais, oriundas do processo de modernização e da construção de um Brasil urbano e industrial, em que foi fundamental a participação do Estado, na maioria das vezes pela ação das políticas públicas.34

As políticas públicas podem, como já pontuado, serem interpretadas por uma análise espacial e reveladas pelas ações de acontecimento em conjunto com o território(s) ou região(s), sob a perspectiva da construção de um espaço nacional que se dá pela ação do Estado. As fronteiras que representam a organização distintas de espaço-tempo e territórios possuem determinações ideológicas, culturais, econômicas e