Uma tarefa fundamental para investigar, de maneira sistemática, a deliberação no contexto do Parlamento refere-se à definição dos pressupostos que informam a investigação e o conceito de deliberação adotado, já que a forma como se define a deliberação tem conseqüências sobre as possibilidades de abordá-la empiricamente.
No presente trabalho, a deliberação é entendida como processo de argumentação e troca de informações entre indivíduos que, mediante o uso da linguagem, orientam-se para a mútua persuasão. No contexto específico do Parlamento, a deliberação é entendida como um processo de argumentação em torno de políticas e resultados, pelo qual os legisladores visam formar e transformar as preferências uns dos outros e do público em geral. Tal idéia não pressupõe que os legisladores estejam comprometidos com a busca do interesse público ou que a deliberação sempre irá resultar em consenso ou transformação de preferências. De acordo com a definição adotada, o foco recai sobre a dimensão substantiva do debate em torno de policies, o que não quer dizer que não se considere o debate em torno de procedimentos. Este será abordado sempre que ocupar um lugar central no processo, pois, sabe-se que a discussão em torno das regras e dos procedimentos de tomada de decisão tem impacto direto sobre os resultados e, inclusive, sobre volume e a qualidade de deliberação.
Como afirma Elster (1998), nas sociedades democráticas, a maioria dos processos de tomada de decisões políticas combina três métodos distintos: a argumentação, a barganha e o voto. Um dos maiores obstáculos para o estudo do tema da deliberação e que, certamente, tem desencorajado a sua abordagem no contexto do Parlamento, relaciona-se às dificuldades para se distinguir a negociação e a barganha da deliberação propriamente dita. No nível conceitual, essa distinção é mais clara.
Considera-se que no processo deliberativo os atores políticos objetivam convencer e persuadir os outros pelo emprego da fala e do uso de argumentos racionais e razoáveis. Racionais, no sentido em que a deliberação se caracteriza pela discussão em torno da adequação entre meios e fins. Razoáveis, porque os participantes da deliberação devem se guiar pela necessidade de justificar suas posições uns perante os outros tendo em vista um amplo leque de interesses e uma matriz ampla de informações. A idéia de razoabilidade não pressupõe que os cidadãos sejam indiferentes aos seus valores, concepções morais e interesses, mas apenas que, em um contexto de democracia e de pluralismo político, eles terão que ir além de seus próprios interesses para justificar as suas propostas ou que eles serão constrangidos a coordenar seu interesse ou desejo particular com os de um número maior de pessoas.4 Nesse sentido, a deliberação é entendida como uma forma de interação que tem como traços fundamentais os objetivos de persuadir, convencer, formar e transformar preferências e justificar decisões por meio de discussão, debate, argumentação e troca de informações. A noção de razoabilidade não necessariamente vincula o conceito de deliberação aqui exposto à idéia de bem comum. Isso porque o conceito de razoabilidade aqui adotado se insere mais numa chave pluralista que reconhece a política como a interação entre indivíduos e grupos com interesses concretos e igualmente legítimos do que numa chave republicana, orientada para uma idéia mais abstrata de bem comum como algo que transcende os interesses particulares.
Já a negociação e a barganha nem sempre têm como objetivo o convencimento, a formação e a transformação de preferências. A negociação, na maioria das vezes, se resume a acordos por meio dos quais nenhuma das partes se dispõe a alterar verdadeiramente seus pontos de vista ou objetiva alterar a opinião de outros. O acordo, neste caso, resulta mais de cálculos em que se avaliam os custos e benefícios de se fazer concessões a respeito de uma matéria. Uma dimensão importante dos processos decisórios caracterizados pela negociação é, como afirma Sartori (1994), o fator intertemporal. Negociações só se tornam críveis se tomadas em um contexto decisório contínuo, no qual as concessões feitas hoje possam ser retribuídas amanhã. Mais importante, o resultado do processo de negociação é influenciado pelo poder de barganha de cada uma das partes, isto é, pelos recursos que cada um controla, e
4 Aqui, a noção de razoabilidade é empregada com sentido semelhante ao de Cohen (1997) e Rawls (2002), para quem o pluralismo que caracteriza grande parte das sociedades contemporâneas implica a necessidade de sustentar posições e pontos de vista de forma que possa ser compreendida e aceita pelos outros, mesmo que estes não concordem quanto à dimensão substantiva do argumento.
torna-se possível devido ao fato de que os indivíduos diferem em relação à intensidade de suas preferências. O mais importante a considerar, para os propósitos do presente trabalho, é que uma decisão tomada exclusivamente via negociação e barganha não resulta de um processo de troca de argumentos que revelou ser a decisão tomada a mais adequada tendo em vista os interesses em disputa e as informações disponíveis.
A deliberação também se distingue da agregação de preferências porque se, na primeira, o que conta são as razões apresentadas em sustentação às propostas e a razoabilidade dos argumentos, na segunda, o que vale é o número dos que apóiam ou rejeitam uma proposta. Enquanto na agregação o foco está no processamento numérico de preferências e vontades dadas e fixas, na deliberação, a atenção volta-se para a forma como as preferências são formadas e transformadas e para o processo pelo qual uma vontade se torna majoritária.
Na prática, porém, não é tão simples distinguir essas três formas de interação, principalmente negociação e deliberação. No dicionário Aurélio aparecem como significados
de deliberar “Resolver ou decidir mediante discussão e exame”, “Refletir sobre decisão a tomar”, “Tomar decisão”, “Premeditar”. É comum que o termo “deliberação” seja empregado como sinônimo de “decisão”, de modo geral, e não de uma forma particular de interação ou
de tomada de decisões. A avaliação dos ganhos analíticos da distinção entre deliberação e outras formas de tomada de decisões depende de intensa reflexão teórica e teste empírico. Acredita-se que negociação e deliberação apresentam atributos bastante específicos e, em alguma medida, observáveis e passíveis de serem captados por esquemas analíticos adequados.
Para além desta discussão conceitual, esta tese pretende contribuir para o desenvolvimento dos estudos legislativos, ao chamar a atenção para uma dimensão pouco explorada nesse campo de estudos e ao se propor a desenvolver um modelo analítico para apreender a deliberação parlamentar que, até então, tem sido vista, por grande parte dos estudiosos, como uma dimensão empiricamente intratável (GARDNER, 1995; LASCHER, 1996). Também poderá contribuir para o debate mais amplo em torno da deliberação democrática, ao mostrar que, sob determinadas condições, a deliberação pode germinar e florescer também no âmbito do Parlamento.
Dado que o objeto de estudo são os legislativos estaduais, a pesquisa poderá ampliar a compreensão sobre a política no nível estadual, que apenas recentemente passou a receber
atenção da Ciência Política brasileira. A opção por estudar o processo legislativo estadual, diferentemente, por exemplo, do nacional, onde se tomam as decisões de maior relevância para o país, justifica-se por duas razões. Primeiro, a comparação entre processos decisórios realizados em nível estadual permite manter constantes características do arranjo institucional comuns a todos os legislativos brasileiros, como o sistema de governo e de representação, e verificar o impacto de diferentes formas de organização legislativa sobre os padrões de interação dos parlamentares, o que seria mais difícil assegurar em uma comparação entre países. Por outro lado, pode-se afirmar que, devido ao baixo grau de desenvolvimento institucional observado na maioria das Assembléias Estaduais brasileiras, sobretudo no que se refere ao aspecto da informação, estas não seriam os espaços mais propícios a uma deliberação informada. Portanto, se nestas arenas for detectado algum volume relevante de deliberação, no sentido aqui proposto, será razoável esperar que este seja ainda maior ali onde há maior desenvolvimento institucional no tocante à informação e os deputados contam com uma melhor estrutura informacional como é o caso, por exemplo, da Câmara dos Deputados.
É importante assinalar que este trabalho não compartilha de alguns pressupostos defendidos pelos teóricos deliberativos (HABERMAS, 1997; COHEN, 1997; GUTMANN E THOMPSON, 1996; AVRITZER, 2004), entre eles, o de que a deliberação seria a única forma de justificação política nas sociedades democráticas ou de que os resultados de decisões tomadas por meio da deliberação seriam sempre superiores, mais racionais ou mais legítimos do que os resultados originados de outras formas de decisão.5 Não se ignora que o processo deliberativo possa ser dificultado por obstáculos tais como a pressão do tempo e a necessidade de tomar decisões de forma rápida, a desigualdade entre os atores que participam do processo, em relação a vários aspectos, o uso da hipocrisia por parte daqueles que, reconhecendo não ser suficiente sustentar uma proposta com base em razões pessoais ou estreitas, buscam travestir de interesse geral seus interesses particulares (PRZEWORSKI, 1988; ELSTER, 1997). Deve-se considerar, ainda, que a deliberação, da mesma forma que pode favorecer a construção de consensos e acordos, também pode levar a uma exacerbação do conflito e ao agravamento do dissenso (JOHNSON, 1998).6
5 É importante assinalar que, embora esteja sendo tratada como uma única vertente teórica e analítica, a vertente deliberativa da democracia caracteriza-se por um rico e produtivo debate interno e seus autores encontram-se cientes da maioria das críticas aqui apresentadas.
6 A associação entre deliberação e consenso tem sido problematizada mesmo ente os teóricos deliberativos. Para uma discussão a respeito ver Cohen (1997) e Araújo (2004). Uma discussão sobre como a deliberação pode levar à hipocrisia política pode ser encontrada em Elster (1998) e Przeworski (1998).
Também vale enfatizar que a noção de interesses, quando aqui utilizada, não possui conotação negativa. Não se parte da idéia de que os interesses sempre representam pontos de vista estreitos ou uma motivação egoística. Toma-se o termo interesse em sua acepção mais simples que denota as preferências, os desejos e os objetivos de um ator. Assim como a perspectiva da escolha racional, reconhece-se que os benefícios políticos são limitados e os atores possuem preferências diversas, às vezes, irreconciliáveis. Nesse sentido, a dimensão distributiva e competitiva sempre será um aspecto relevante do processo político.
O foco na dimensão da deliberação, portanto, não repousa sobre uma dicotomia entre, de um lado, uma concepção positiva de deliberação e, de outro, uma visão negativa dos interesses e da luta distributiva. Reconhece-se, entretanto, que a forma como os legisladores perseguem seus interesses pode variar de contexto para contexto. Vislumbra-se a possibilidade de que, em determinados contextos, a interação política possa ocorrer não apenas em torno dos interesses de determinados indivíduos e grupos, mas orientada para a
identificação e a busca do “melhor interesse” dos cidadãos. Este, como propõe Reis (2000),
seria resultado de uma avaliação ponderada e informada por parte do ator de seus interesses e objetivos.