Na seção anterior afirmou-se que a importância da deliberação no processo legislativo é, em grande parte, dependente da forma como se concebe o governo representativo. De fato, observa-se que diferentes visões em torno da deliberação e diferentes arranjos e práticas representativas têm implicações diretas sobre o volume e a qualidade da deliberação que se pode esperar encontrar no órgão representativo.
Nas concepções originais sobre a democracia representativa e o Parlamento, deliberação e representação eram dimensões estreitamente associadas. O governo representativo não era compreendido unicamente como uma maneira de operacionalizar a democracia nas sociedades complexas e nem como uma forma indireta de democracia, mas como uma forma superior de governo popular. Para os contemporâneos do advento do governo representativo, a representação funcionaria como um filtro através do qual seria possível refinar e ampliar as perspectivas do público permitindo aos legisladores o distanciamento necessário para fugir das tentações imediatistas e buscar as melhores soluções para os problemas da sociedade. (HAMILTON ET AL, 1979; MILL, 1981; MANIN, 1995; GARDNER, 2005). Esta posição foi sustentada com vigor principalmente por John Stuart Mill (1981) que afirmava que o Parlamento, constituído a partir da representação proporcional, criaria um contexto no qual todas as posições e pontos de vista relevantes da sociedade poderiam se expressar e serem ouvidos. Por isso, para ele, o que poderia ser feito melhor por um corpo coletivo do que por qualquer indivíduo é a deliberação. Segundo o
autor, “quando for necessário ou importante que várias opiniões conflitantes sejam ouvidas e
consideradas, um corpo deliberativo será indispensável” (MILL, 1981, p. 49). Nesse contexto, a decisiva superioridade do Parlamento no que tange à deliberação repousa sobre a natureza do contexto legislativo que, como afirma Mill, favorece e força a autocorreção (MILL, 1981; ELSTER, 1998).
No século XIX, considerava-se que o governo representativo significava a aplicação da divisão do trabalho ao universo da política, sendo mais compatível com o modo de vida do homem moderno, que reserva grande parte do seu tempo à realização de atividades produtivas e à fruição de sua vida privada. Por não possuírem tempo livre para se dedicar à política, e sendo necessário assegurar o progresso social, os cidadãos delegam a outros a tarefa de se dedicar aos negócios públicos, no interesse dos representados. Pensadores da época como Madison, Siéyès e Burke consideravam que, a despeito de serem escolhidos em áreas geográficas bem delimitadas, os legisladores eram representantes da nação e, como tal, não deveriam se comportar como simples transmissores das vontades dos eleitores. Ao invés disso, eles deveriam deliberar e votar livremente, de acordo com o seu próprio julgamento (MANIN, 1995).
Os teóricos do governo representativo não devem, no entanto, serem interpretados de forma idealizada, pois em sua grande maioria defendiam o sufrágio restrito e tinham uma visão elitista da política. De fato, a ênfase sobre a dimensão deliberativa esteve mais tradicionalmente associada ao pensamento conservador do que à tradição democrática. Em geral, os pensadores da época acreditavam que o Parlamento deveria ser composto por homens notáveis e patrióticos cuja educação e origem os tornavam mais aptos a julgar com maior distanciamento e moderação.
Como argumenta Gardner (2005), contemporaneamente, uma noção de representação compatível com a idéia de deliberação pode ser encontrada em Pitkin (1967) e Manin (1995). Pitkin (1967) nega um conceito de representação baseado na identificação simbólica ou descritiva entre legisladores e cidadãos. Para ela a representação deve ser entendida como uma atividade que se caracteriza pela independência parcial dos representantes perante os representados. Isso significa a rejeição do princípio do mandato imperativo, isto é, da idéia de que os eleitores podem dar instruções com força legal para os representantes. E, também, a negação da idéia de que a representação consista simplesmente na perseguição cega por parte dos eleitos dos interesses daqueles que os elegeram. Nesse caso, segundo a autora, não haveria representação e seria como se os próprios cidadãos tomassem as decisões.
Pitkin (1967) afirma que os representantes possuem independência parcial para fazerem seus próprios julgamentos. Parcial, porque parlamentares que agem sistematicamente
contra as vontades dos representados não podem ser considerados representativos. Nesse sentido, a representação pode ser entendida como uma atividade na qual os representantes selecionados, por algum mecanismo formal de autorização pelos eleitores, possuem independência para escolherem o melhor posicionamento e as melhores decisões a tomar. A noção defendida pela autora compatibiliza as dimensões da representação e da deliberação na medida em que reserva aos legisladores uma importante parcela de independência para fazerem seus julgamentos e tomarem decisões ao invés de concebê-los como simples vetores de vontades formuladas fora da arena parlamentar.
Nesse sentido, como assinala Przeworski, ao escolherem seus representantes, os cidadãos não estão optando por políticas específicas, mas por pessoas que irão fazer estas escolhas, na expectativa de que elas o façam em consonância com seus interesses (PRZEWORSKI, 1995, 1998). Afinal, se os cidadãos não estão suficientemente informados sobre os aspectos relevantes do mundo que os cerca, como eles serão capazes de identificar seu melhor interesse? Se eles não dispõem de informações suficientes e das capacidades requeridas para estabelecer a conexão entre resultados e políticas, como eles poderão instruir adequadamente seus representantes sobre o que desejam que seja feito? Sendo as eleições mecanismos insuficientes para informar os representantes sobre o conjunto de políticas que eles devem perseguir (PRZEWORSKI, STOKES E MANIN, 1999), faz-se necessário criar outras formas pelas quais os cidadãos possam instruir adequadamente seus representantes acerca de suas preferências. Ou, nos termos propostos por Anastasia e Inácio (2006), faz-se necessário alterar as condições que caracterizam a formação e a transformação de preferências.
Daí, a crescente importância atribuída por alguns autores aos mecanismos que permitem uma maior interlocução entre representantes e representados e que permitem aos primeiros deliberar, ao mesmo tempo, com independência e responsividade em relação ao conjunto dos cidadãos. 9 O objetivo de tais mecanismos, como destaca Anastasia (2001):
9 No Brasil, os orçamentos participativos, os conselhos setoriais de políticas públicas e as audiências públicas realizadas pelas comissões parlamentares são os casos mais conhecidos e estudados de espaços institucionalizados de participação ampliada dos cidadãos. Seu surgimento insere-se no marco regulatório criado pela Constituição Federal de 1988 que afirmou o princípio da participação cidadã.
Não é obrigar os representantes a cumprir os mandatos expressos no momento eleitoral – uma vez que as condições podem mudar e os agentes necessitam de certos graus de autonomia para o exercício efetivo da representação política – mas de institucionalizar procedimentos pelos quais, no período entre as eleições, os
principals [cidadãos] possam expressar preferências relativas aos issues mais
salientes para cada constituency e possam monitorar o que se passa na arena parlamentar” (ANASTASIA, 2001, p. 50-51).
A polêmica em torno do mandato imperativo versus a independência dos representantes também foi abordada por Bernard Manin (1995). Segundo o autor, a idéia de que as decisões são tomadas após debate foi um dos elementos constituintes do governo representativo nos diferentes momentos de sua história. Para o autor, uma evidência da associação original entre o Parlamento e o debate é o fato de a idéia do mandato imperativo nunca ter sido colocada em prática. A maior parte das democracias representativas que se consolidaram ao redor do mundo, embora assegurasse aos representados o direito de instruírem livremente os representantes e o governo, sobretudo através dos direitos de livre expressão, nunca deu a essas instruções um caráter de obrigação legal. Isso, porque, se acreditava que os legisladores teriam melhores condições para tomar decisões, senão pelos conhecimentos e experiências acumulados ao longo de sua trajetória política, pelas próprias oportunidades oferecidas pelo colegiado.
O autor argumenta que a associação do governo representativo à idéia de governo do debate foi algo que se deu mais na prática do que na teoria. Para os fundadores do governo representativo, dado que não fazia sentido que a representação fosse realizada por um único indivíduo, o surgimento de um corpo coletivo era natural e, por conseguinte, do debate. O elo que levava do Parlamento ao governo deliberativo era o princípio da igualdade política que, naquele momento, começava a se impor sobre a origem, a riqueza e o status. Dada a igualdade existente entre os representantes, a discussão, o debate, a busca de convencimento e de persuasão mostravam-se como os caminhos lógicos e legítimos para a construção de consensos e acordos.
As abordagens de Pitkin (1967) e de Manin (1995) convergem para uma mesma constatação: a de que a representação não se materializa nas características dos representantes, mas em seu comportamento e que, seja pelo contexto em que se realiza, seja pelo princípio da
independência parcial dos representantes, a representação é perfeitamente compatível com a noção de deliberação (GARDNER, 2005).10
Entretanto, como afirma Gardner (2005), essa não é a única forma pela qual o governo representativo tem sido compreendido contemporaneamente. Uma visão amplamente distinta pode ser encontrada nas teorias positivas de organização legislativa que, embora não tenham se dedicado como os autores acima sobre as questões teóricas envoltas no conceito de representação, implicitamente adotam uma visão que tende a separar deliberação e representação. Tendo como parâmetro o Congresso norte-americano, Gardner (2005) afirma que o órgão legislativo está estruturado para servir a uma noção de representação que consagra a representação de interesses, em uma chave mais pluralista, e não a deliberação como forma de interação e método de tomada de decisões. Segundo o autor, seria o próprio caráter representativo do Congresso que limitaria a sua dimensão deliberativa.
Gardner (2005) argumenta que a forma como o Congresso norte-americano está organizado viola algumas das condições propaladas pela literatura como fundamentais à deliberação. Uma dessas condições seria a da independência dos legisladores perante os representados. Se é fato que o Congresso não prevê um mecanismo de mandato, também é fato que a conexão eleitoral, assim como a pressão dos partidos e grupos de interesse, limitam a independência dos representantes para transformar suas preferências. Segundo o autor, porque os parlamentares estão fortemente constrangidos pela necessidade de agradar seus eleitores, restaria pouco espaço para a deliberação. A forma como o Congresso se organiza faria dos parlamentares simples vetores de vontades e interesses formados exogenamente à arena parlamentar. Consagrando uma visão do representante como delegado de sua constituency não haveria incentivo ou abertura para a persuasão mútua e o problema estaria em agregar vontades pré-definidas.
Gardner (2005) também afirma que a própria noção de interesses que informa a organização do Congresso é incompatível com a idéia de deliberação. Segundo o autor, por trás da organização do Congresso norte-americano estaria uma visão da representação como defesa de interesses locais ou paroquiais e do representante como advogado de um
10 Um reflexo disso, segundo Manin (1995), é o fato de a deliberação parlamentar ter se esvaziado ou se deslocado para o âmbito do partido no período que ele denomina como Democracia de Partidos, quando os partidos de massa eram os principais atores da representação e era baixa ou quase nula a independência dos parlamentares para mudar seu posicionamento no processo decisório.
determinado grupo de eleitores. Muito diferente de uma concepção do parlamento como arena deliberativa na qual se considera que as decisões devem ser tomadas em presença de uma multiplicidade de interesses em busca de decisões que possam ser consideradas as mais racionais e razoáveis aos olhos dos participantes.
O autor destaca que as regras e procedimentos de organização legislativa ferem o princípio da igualdade que também seria crucial em uma arena deliberativa. A necessidade de dividir e coordenar o trabalho em uma casa legislativa da proporção da norte-americana teria gerado uma forte hierarquia pautada em uma divisão desigual de recursos e prerrogativas entre líderes e liderados, Plenário e comissões. Os representantes seriam iguais somente no tocante ao voto, mas desiguais em relação a uma série de recursos, entre eles, a informação, tão crucial em um processo deliberativo. Além disso, Gardner (2005) assinala que, se a divisão do trabalho é indispensável em casas legislativas de grandes números, a compartimentalização da tomada de decisão pode dificultar que se mantenha um vínculo entre a deliberação, quando ela ocorre, e o resultado final.
Segundo Gardner (2005), embora os idealizadores das instituições representativas norte-americanas atribuíssem grande importância à deliberação, a forma como o órgão representativo se desenvolveu ao longo do tempo privilegiou seu aspecto representativo e não o deliberativo. Ter-se-ia consolidado uma concepção pluralista da representação de interesses que consagra a visão dos representantes como delegados de interesses específicos. Para servir aos seus propósitos democráticos e representativos, ter-se-ia comprometido a dimensão deliberativa do Congresso.
(...) os representantes freqüentemente serão constrangidos por um senso de mandato, incapazes de se engajarem em algum tipo de diálogo que é central à deliberação. Eles serão constrangidos em termos das posições que poderão tomar e dos argumentos que poderão utilizar. O mais importante, eles estão menos abertos para a transformação de suas próprias preferências, menos dispostos a arcar com o risco de alterar suas preferências em um sentido que desagrade sua constituency. (...) Outras possíveis tensões entre deliberação e representação surgem das características institucionais da representação. O processo deliberativo envolve argumentação ou reflexão sobre méritos. Mas, tal processo se baseia na ausência de preferências fixas. E ele depende de que os participantes sejam livres para apresentar qualquer argumento. Na ausência dessas condições, a argumentação perde sua instrumentalidade e se torna teatro (GARDNER, 2005, mimeo, tradução nossa).11
11
Do original: (…) representatives will often be constrained by a sense of a constituent mandates, unable to engage in the sort of open dialog that is central to deliberation. They will be constrained in terms of the positions they can take and the arguments they can utilize. Just as importantly, they will be less open to the transformation of their own preferences, unwilling to risk altering preferences in a way that would displease constituents. (…)
Como já afirmado, embora algumas das transformações ocorridas no formato da democracia representativa tenham contribuído para a restrição dos espaços de discussão no interior do Parlamento, não se pode afirmar categoricamente que o debate não desempenhe papel importante na política parlamentar ou que o Poder Legislativo não seja uma arena propícia à deliberação. As teorias que pressupunham que as preferências individuais fossem dadas e, portanto, que o processo político consistiria em sua simples agregação, como é o caso dos modelos econômicos de democracia (DOWNS, 1999), há muito foram questionadas e de forma bastante eloqüente. Essa premissa, herdada da economia, mostrou-se insustentável na Ciência Política (JONES, 1994) e sofreu críticas mesmo no interior da teoria da escolha racional.
Mayhew (2006), em trabalho recente, reformulou seu ponto de vista original reconhecendo que o exercício da representação no Parlamento possui feições bem mais complexas, não podendo ser reduzido à simples perseguição de vontades formuladas fora da arena política. Este ponto também é sustentado por March (1986), Arnold (1990), Jones
(1994), Przeworski (1995) e Elster (1994, 1997) que compartilham da visão de que “é
razoável que os indivíduos mudem suas preferências como resultado de sua mútua
comunicação” (PRZEWORSKI, 1995, p. 25). Afirma-se que as “preferências políticas não
podem ser tomadas como fixas, porque muito do processo político consiste na persuasão
sobre cursos de ação preferidos” (JONES, 1994, p. 33, tradução nossa)12
e que os interesses e objetivos dos atores não podem ser vistos como dimensões independentes do processo político, rígidas e estáticas e sim como aspectos dinâmicos, que se formam e se transformam durante o processo político, por meio das interações que ele engendra e pela mediação das instituições.
Observa-se um intenso interesse em compreender como se formam as preferências e os valores dos cidadãos no campo dos estudos sobre comportamento eleitoral e sobre como
Recall that another possible tension between deliberation and representation arises from the institutional features of representation. The deliberative process involves argument or reasoning on the merits. But such processes are predicated on the absence of fixed preferences. And they depend on participants being free to make whatever argument they like. Lacking these conditions, argumentation loses instrumentality and becomes theater (GARDNER, 2005, mimeo).
12 Uma questão implícita a esse debate e explorada por Przeworski (1998) diz respeito a se os indivíduos transformam suas preferências em relação aos fins ou apenas aos meios mais adequados para alcançá-los. Os adeptos da Escolha Racional tendem a se inclinar para a primeira posição.
suas preferências são afetadas pela exposição a novas informações e experiências (JONES, 1994). No campo dos estudos legislativos, entretanto, pouca atenção tem sido dada à forma como as preferências políticas dos legisladores se formam e se transformam ao longo do processo político. Assim, o tema da deliberação parlamentar, que diz respeito justamente a como isso ocorre, tem sido relegado a um segundo plano, o que leva a pensar que exista uma disjunção entre as idéias de deliberação e representação ou entre deliberação, negociação e agregação.
Os três modelos de organização legislativa – distributivista, informacional e partidário
– apesar de suas diferenças, compartilham a premissa de que os legisladores buscam atingir
seus objetivos – primordialmente a sua reeleição13 – ao menor custo possível (SHEPSLE E WEINGAST, 1987; WEINGAST E MARSHALL, 1988; GILLIGAN E KREHBIEL, 1987; KREHBIEL, 1991; COX E MCCUBINS, 1993). No contexto norte-americano, onde há uma forte identificação entre o representante e seus eleitores, geograficamente concentrados em distritos uninominais, perseguir a reeleição pode significar perseguir benefícios concentrados para suas respectivas bases eleitorais (SHEPSLE E WEINGAST, 1987; WEINGAST E MARSHALL, 1988). Nas três abordagens, considera-se que, deixados à própria sorte, os parlamentares empenhar-se-ão na busca de ganhos distributivos que os beneficiem individualmente. Entretanto, considerando-se o papel das instituições na produção de incentivos e na formatação das estratégias individuais, afirma-se que será a organização legislativa que definirá a forma como os legisladores perseguirão aquele objetivo.14
Na abordagem distributivista, em geral, as preferências são vistas como formatadas exogenamente ao processo político e os parlamentares, como seus simples vetores. Não se leva a sério a possibilidade de que, no contexto de um órgão colegiado, os parlamentares possam transformar suas preferências, por meio da deliberação, e chegar a novas conclusões sobre quais seriam os melhores interesses dos cidadãos. Nessa vertente, atribui-se papel central às comissões. Entretanto, essa importância não decorre do fato de que, sendo colegiados menores, nos quais é possível a interação face a face, as comissões seriam mais
13 Alguns autores destacam que, no caso brasileiro, é mais adequado assumir que a meta principal dos parlamentares, menos que assegurar sua reeleição, é obter sucesso político e/ou eleitoral futuro já que, no Brasil, os parlamentares apenas excepcionalmente objetivam fazer uma carreira no Legislativo e, na maioria das vezes, o vêem como trampolim para cargos no Executivo (SAMUELS, 2003).
14 Essa visão passou a predominar a partir dos estudos de Arrow (1963) e McKelvey (1976), que chamaram a atenção para o caráter cíclico da regra majoritária e para a importância das instituições no sentido de estabilizar o processo de barganha coletiva.
propensas à deliberação. Diferentemente, as comissões são vistas como espaços de aquisição de ganhos de troca pelos parlamentares (SHEPSLE E WEINGAST, 1987; WEINGAST E MARSHALL, 1988). Funcionando como espécies de comitês (SARTORI, 1994), as comissões possibilitariam aos legisladores realizarem acordos intertemporais, nos quais todos teriam a expectativa de ganhos em algum momento.
Segundo as teorias partidárias (COX E MCCUBBINS, 1993), mesmo diante de uma estrutura descentralizada como a da House norte-americana, a influência dos líderes partidários sobre o recrutamento de membros para as comissões e sobre o destino e a sobrevivência política dos parlamentares de suas bancadas lhes assegurariam grande influência sobre o processo legislativo. A organização legislativa daria aos partidos prerrogativas e recursos com os quais eles obteriam cooperação e disciplina junto a seus membros, agindo como estabilizadores do processo decisório. As comissões continuariam desempenhado papel importante, mas apenas enquanto meios pelos quais o partido majoritário pode exercer controle sobre a agenda legislativa e aprovar políticas coerentes com suas preferências (COX E MCCUBBINS, 1993).
Obviamente, as teorias positivas de organização legislativa são bem mais complexas do que pode parecer aqui. O que interessa notar é que, tanto para a visão distributivista como