3. CRYPTOCURRENCIES
3.1 D EFINING CRYPTOCURRENCIES
Em 2004, foi criado o Grupo de Trabalho Interministerial de Políticas para a Juventude, contando com a participação de 18 órgãos do Poder Executivo federal: a) Casa Civil e Secretaria-Geral da Presidência da República; b) Ministérios da Cultura, Defesa, Desenvolvimento Agrário, Educação, Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Esportes, Fazenda, Justiça, Meio Ambiente, Planejamento, Orçamento e Gestão, Saúde, Turismo, Trabalho e Emprego); c) Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; e d) Gabinete de Segurança Institucional (UNESCO, 2004; IPEA, 2009). Participaram da Secretaria Executiva do Grupo, além dos órgãos da presidência, o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Ibidem, op. cit.).
O objetivo do grupo era mapear os programas federais direta ou indiretamente voltados para a população juvenil. Foram mapeadas 135 ações, vinculadas a 45 programas e implementadas por 18 ministérios, dos quais apenas 19 eram efetivamente direcionadas à faixa etária de 15 a 24 anos. As demais iniciativas, 122 no total, incidiam indiretamente sobre os jovens. Foi identificada a fragmentação, a superposição e a frágil
institucionalidade das políticas para a juventude em âmbito federal. O relatório final do grupo, entregue ao presidente Lula, propunha, entre outras ações, a necessidade de criar, com urgência, uma instância de coordenação e articulação para as iniciativas federais direcionadas à juventude (IPEA, 2009).
Além disso, foi recomendada a criação de um programa nacional, de caráter emergencial, que contemplasse os jovens com menores oportunidades de inserção social, contemplando ações nas áreas da educação e do emprego (Ibidem), o que viria a resultar no lançamento, em 2005, do Programa Nacional para a Inclusão de Jovens – PROJOVEM.
O Grupo Interministerial também elencou nove prioridades que deveriam orientar a construção de uma política nacional de juventude:
I - Ampliar o acesso e a permanência na escola de qualidade. II - Erradicar o analfabetismo entre os jovens.
III - Preparar para o mundo do trabalho. IV - Gerar trabalho e renda.
V - Promover vida saudável.
VI - Democratizar o acesso ao esporte, ao lazer, à cultura e à tecnologia da informação.
VII - Promover os direitos humanos e as políticas afirmativas. VIII - Estimular a cidadania e a participação social.
IX - Melhorar a qualidade de vida dos jovens no meio rural e nas comunidades tradicionais (Ibidem, 2009, p. 52).
A Comissão Especial destinada a acompanhar e a estudar propostas de Políticas Públicas para a Juventude (CEJUVENT) foi criada, por Ato da Presidência da Câmara dos Deputados, em 07 de abril de 2003. A comissão conduziu uma série de audiências públicas em que foram ouvidas diversas críticas, proposições e pontos de vista de um amplo espectro de organizações e movimentos juvenis, além de realizar consultas com atores locais em quase todo o território nacional (UNESCO, 2004; CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004).
A partir do início de suas atividades, foram constituídos seis grupos de trabalho com o intuito de analisar as principais necessidades e demandas dos jovens nas áreas de educação, cultura, trabalho e renda, desporto e lazer, saúde e sexualidade, e cidadania. Foram realizadas viagens de estudo a Portugal, à Espanha e à França para que os
parlamentares entendessem o funcionamento de órgãos de representação institucional e, dentro das circunstâncias brasileiras, refletissem sobre as possibilidades de incorporação de mecanismos e programas de ação.
Entre março e abril de 2004, foram realizados encontros estaduais21, na forma de conferências, em 24 estados brasileiros e no Distrito Federal22, com o objetivo de apresentar às juventudes locais o relatório preliminar da comissão. Adicionalmente, foram realizadas dez audiências temáticas sobre a juventude23, sendo uma delas em comemoração ao Dia Mundial da Juventude. As percepções e avalições dos jovens nos encontros estaduais e dos participantes das audiências públicas foram integradas ao relatório preliminar e, com a realização da 1ª Conferência Nacional de Juventude24, entre 16 e 18 de junho de 2004, a Comissão consolidou as propostas que resultaram no relatório final da CEJUVENT (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004).
Finalmente, no mesmo ano a comissão realizou uma audiência pública com o Presidente Lula, a fim de apresentar as atividades realizadas e entregar as propostas resultantes do processo, que foram divididas em duas frentes. Como propostas gerais, sugeriu-se a criação dos seguintes órgãos: a) Conselho Nacional de Juventude, como instituição participativa; b) Instituto Brasileiro de Juventude, como órgão de assessoria e pesquisa; e c) Secretaria Especial de Políticas de Juventude, como órgão gestor e coordenador das políticas de juventude no âmbito federal; adicionalmente, foi proposta a realização de periódicas Conferências Nacionais de Juventude.
21 As conferências foram organizadas com apoio da Frente Parlamentar da Juventude da Câmara, criada com o objetivo de catalisar as ações e as energias presentes na Comissão Especial.
22 Em função de dificuldades com a conciliação de datas com diversas organizações e representantes da diferentes públicos juvenis, não foram realizados os encontros no Piauí e em Alagoas (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004).
23 Os temas das audiências foram: i) características do jovem brasileiro; ii) o jovem, o desporto e o lazer; iii) o jovem e o trabalho; iv) o jovem e a educação; v) o jovem e a saúde; vi) o jovem e a cultura; vii) o jovem: família, cidadania, consciência religiosa, exclusão social e violência; viii) o jovem e a dependência química; ix) o jovem como minoria; e x) a comemoração do Dia Mundial do Jovem.
24 Além dos três principais painéis da conferência, que discutiram uma estratégia nacional de políticas para a juventude, seus pressupostos e as contribuições estaduais, foram organizados 17 grupos de discussão temática, a saber: 1) Educação Superior, 2) Educação Profissional, 3) Educação Básica, 4) Trabalho, Emprego, Renda e Empreendedorismo, 5) Saúde, Sexualidade e Dependência Química, 6) Cultura e Arte, 7) Esporte e Lazer, 8) Comunicação, 9) Afirmação de identidades (homossexuais e negros), 10) Juventude e Meio Rural, 11) Cidadania, Mobilização Social e auto-organização da juventude, 12) Ciência, Tecnologia, Pesquisa e Pós-Graduação, 13) Desenho Institucional (Plano Nacional e Estatuto da Juventude), 14) Cultura de Paz, 15) Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, 16) Juventude e Políticas para Mulheres e 17) Educação Não formal (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004).
Ademais, como propostas específicas da atividade legislativa, originaram-se iniciativas de criação de três dispositivos jurídicos: a) a Proposta de Emenda à Constituição (PEC 138-A/2005) que inclui a expressão "jovem" na denominação do Capítulo VII e oferece nova redação ao Art.227 da Constituição, aprovada e promulgada em 2010; b) o Estatuto de Direitos da Juventude (PL 27/2007), aprovado e publicado no segundo semestre de 2013; e c) o Plano Nacional de Juventude (PL 4530/2004), que estabelece objetivos e metas a serem alcançadas pelos três níveis da administração pública brasileira25.
Para a construção do Estatuto de Direitos da Juventude e do Plano Nacional de Juventude, que passariam a representar dispositivos a partir dos quais deveriam ser formulados os programas e ações públicas para os jovens, houve a preocupação de definir uma faixa etária que pudesse servir como referência para as iniciativas, que acabou sendo definida como a idade entre os 15 e os 29 anos. Segundo o Relatório Final da Comissão Especial, diversos atores foram ouvidos de forma a orientar essa escolha, e é marcante no documento que essa faixa etária seria apenas uma referência, passível de modificações:
Sempre que provocamos os diferentes atores da vida pública, ou do mundo acadêmico, ou dos representantes juvenis sobre a conceituação de juventude ou do que se entende por ser jovem, obtivemos a tendência de definir uma faixa etária para bem situar o grupo em questão. Sempre as ressalvas demonstraram a necessidade de compreender que existem várias juventudes e que não há uma precisão nos limites de faixa etária. Os sentimentos juvenis, ou o sentir-se jovem, ou o ser jovem, envolvem diferentes aspectos físicos, psíquicos, sociológicos, espaciais e outros. Assim, concluímos por situar a juventude na faixa entre os 15 e os 29 anos. Todavia esses são limites de referência, que poderão ser ampliados ou restringidos, dependendo do objetivo (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004, p. 37)
De fato, como se verá nas próximas seções, nesse momento havia uma preocupação em integrar às políticas de juventude os adolescentes menores de 18 anos que teriam uma vivência próxima dos maiores de idade. Da mesma forma, em função do prolongamento do período da moratória social para que os jovens se preparem para se integrar
definitivamente ao “mundo adulto” – tradicionalmente referenciado pela saída da
escola, entrada no mercado de trabalho, mudança da casa dos pais, entre outros – foram
25 Atualmente, o Plano Nacional de Juventude encontra-se em construção pelo Comitê Interministerial da Política de Juventude (COIJUV), órgão permanente de gestão, articulação e monitoramento das políticas de juventude criado em 2013, que surge devido à necessidade de regulamentação do recém-aprovado Estatuto.
incluídos os jovens-adultos nessa faixa etária de referência, formalizando a “condição
juvenil” até os 29 anos de idade.
A partir das propostas advindas dos atores que participaram de cada um dos marcos expostos anteriormente, foram criados, em 2005, a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), o Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (PROJOVEM), em sua primeira versão, por meio da Lei nº 11.129/2005. Tais iniciativas representaram esforços para institucionalizar as políticas públicas de juventude, transformando-as em políticas de Estado, presentes na legislação nacional. Da mesma forma, essa institucionalização indica o reconhecimento da juventude, tanto pela sociedade quanto pelo Estado brasileiro, como um grupo diferente dos demais que deve ser tratado de acordo com suas particularidades, como um novo sujeito de direitos na sociedade brasileira.
O Conselho Nacional de Juventude, como instância participativa, tem como finalidade: a) formular e propor diretrizes da ação governamental voltadas à promoção de políticas públicas de juventude; b) fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade socioeconômica juvenil; e c) realizar o intercâmbio entre as organizações juvenis nacionais e internacionais. O conselho é composto por um terço de representantes do poder público e dois terços da sociedade civil (BRASIL, 2005)
À Secretaria Nacional de Juventude, por sua vez, compete: a) a formulação, supervisão, coordenação, integração e articulação de políticas públicas para a juventude; b) a articulação, promoção e execução de programas de cooperação com organismos nacionais e internacionais, públicos e privados, voltados à implementação de políticas de juventude (BRASIL, 2005); e c) desempenhar as atividades da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Juventude (IPEA, 2009).
A Secretaria Nacional de Juventude foi situada na Secretaria-Geral da Presidência da República. Dois aspectos importantes da sua incorporação na presidência devem ser ressaltados: em primeiro lugar, a opção por não criar o órgão gestor da juventude em um dos ministérios contribui para que as políticas possam enxergar os jovens em sua integralidade, não os reduzindo a um enquadramento característico das políticas setoriais; e, em segundo lugar, dá visibilidade ao tema, uma vez que o coloca próximo da chefia do Executivo federal. Uma vez mais, encontramos estreita conexão entre as
escolhas políticas e as recomendações do Projeto Juventude, reforçando a sua importância enquanto catalisador na constituição do campo das políticas de juventude:
as discussões e estudos desenvolvidos no Projeto Juventude apontaram um claro consenso em torno da proposta de vincular os organismos gestores o mais diretamente possível ao chefe de cada Executivo, evitando-se a incorporação do tema juventude a quaisquer outras áreas de governo, por mais diretos que sejam os nexos com elas, como é o caso de Educação, Esportes, Cultura, Trabalho, Desenvolvimento Social e outras (...) é preferível conceber, como ponto de partida, um organismo central ágil, que se apoie na autoridade política do chefe do Executivo em questão e utilize ao máximo os equipamentos, o pessoal, os centros de comunicação e os institutos de pesquisa já existentes na estrutura governamental de cada nível federado. (INSTITUTO CIDADANIA, 2004, p. 24)
A Secretaria Nacional de Juventude e o Conselho Nacional de Juventude deveriam atuar, assim, na promoção de políticas que tivessem os jovens como beneficiários diretos por meio da integração de diferentes ações públicas que integrassem iniciativas universais, de caráter mais estrutural, e iniciativas mais focalizadas em contingências específicas identificadas no cotidiano das juventudes brasileiras. Um dos documentos de
referência nessa questão, o “Guia de Políticas de Juventude” (2006), faz clara menção à tal “missão” do Estado brasileiro, que deveria integrar: a) políticas estruturais, “que são políticas continuadas, relacionadas à garantia de direitos fundamentais”, como as
políticas sociais setoriais da educação, do trabalho, da assistência social, entre outros; b)
programas governamentais, “subordinados ou não às políticas estruturais, que em geral
têm prazo definido de existência e têm o objetivo de atuar sobre uma realidade mais
específica ou circunscrita”, cujo exemplo já mencionado seria o Programa Nacional de
Inclusão de Jovens (PROJOVEM); e c) ações específicas, “de curto prazo ou restritas a
um público determinado” que “articulam-se ou não com as políticas estruturais ou programas”, sendo representadas, por exemplo, pela construção do livro “Diversidade Sexual nas Escolas” como parte do Programa Brasil sem Homofobia, lançado em 2004,
em parceria entre o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação.
É pertinente relembrar, conforme mencionado anteriormente, que a construção de determinados problemas públicos e a seleção entre alternativas de intervenção sobre eles é informada por ideias sobre tais problemas e, no caso das políticas de juventude, as percepções e discursos sobre os jovens enquadram esse grupo populacional como sujeitos que necessitariam de um olhar específico, dentro de políticas estruturais ou de um programa focalizado em algumas das características atribuídas a tal grupo, pelos atores que participam da formulação das políticas. Dessa forma, na próxima seção, além
de procurar problematizar essa linha do tempo que acabamos de traçar a partir da
“história oficial” das políticas de juventude, também será necessário realizar o esforço
de identificar quais são as ideias e concepção sobre jovens para entender a constituição do campo, a criação da Secretaria Nacional de Juventude e a formulação do Programa PROJOVEM e suas transformações, discussões que serão apresentadas nos próximos capítulos.
4.3. Os marcos da constituição do campo de políticas de juventude no Brasil: o discurso dos atores do campo
Na seção anterior, chama a atenção a recorrência com que os documentos governamentais e inclusive alguns estudos se referem ao início dos anos 2000 como período em que as políticas de juventude passam a constituir, de fato, uma prioridade no âmbito federal, coincidindo com o início do governo do Partido dos Trabalhadores. A maioria dos entrevistados que expuseram sua participação na constituição do campo tende a reforçar essa ideia em comparação com períodos anteriores. Sustentam também que diversos eventos constituíram a emergência das políticas para os jovens como necessidade do momento histórico brasileiro, além de afirmar que foram pioneiras as iniciativas em nível local, e representaram um “laboratório de experiências e práticas” (Entrevista 14) que foram disseminadas para a esfera nacional.
Em uma das entrevistas, afirmou-se que os movimentos sociais que afloraram na década de 1980 a partir da redemocratização brasileira são considerados especialmente
importantes por “prepararem o terreno” para que os jovens fossem reconhecidos como
sujeitos de direitos. As demandas desses movimentos, para a pessoa entrevistada, pressionaram o Estado para que desse respostas a um mundo que não era mais constituído
(...) por um sujeito uniforme, masculino, branco, adulto e dominante. Então quando o movimento de mulheres, de negros e da juventude passa a se organizar, quando os trabalhadores passam a se organizar também de maneira muito forte no Brasil, os distintos setores vão se organizando, pois o Estado tem que responder às demandas da sociedade (Entrevista 11).
Em 2001, os jovens entre 16 e 24 anos representavam 47% dos desempregados brasileiros, mais da metade não frequentava a escola e apenas 42% havia chegado ao ensino médio, situação que havia se desenhado e se intensificado em meados da década de 90 (PROJETO JUVENTUDE, 2004). Esses números demonstravam como a situação
da juventude era alarmante, representando um setor com alto índice de pobreza e problemas de exclusão social, escolar e, mesmo quando escolarizada, do mundo do trabalho. Nesse contexto, as políticas de juventude eram consideradas necessidade histórica: "Então nós temos aí questões que são questões do nosso tempo. Então ninguém tirou as PPJs, as políticas públicas de juventude, da cartola. Isso é uma
necessidade histórica que foi sendo colocada” (Entrevista 16).
Essas caraterísticas de exclusão social, por sua vez, alimentavam um dos enquadramentos interpretativos – ou frames (REIN; SCHÖN, 1993; SNOW; BENFORD, 2000) – que historicamente tem sido atrelado à juventude: a ideia do
“jovem-problema”. Segundo Kingdon (1995), Cobb e Elder (1995) e Fuks (2000), a
mídia é um dos atores mais importantes na definição de problemas públicos, especialmente para a sua entrada na agenda governamental, representando um dos
atores “visíveis”26 do processo. Na segunda metade da década de 90, um dos eventos amplamente divulgados pela mídia e que ajudou a colocar o tema da juventude como
“problema” no debate público foi o homicídio do índio Galdino, que dormia em um
ponto de ônibus na cidade de Brasília, cometido por jovens de classe média. Segundo Abramo (2005) e Sposito (2007), esse fato fez com que os ricos associados à condição juvenil se estendessem além do que comumente era associado às periferias no imaginário social e no discurso de diversos atores sociais e políticos, catalisando um entendimento de que a delinquência, mais do que nunca, estava intimamente ligada ao mundo juvenil.
Ilustra essa intepretação, durante a década de 1990, a preocupação dos gestores públicos
que estava essencialmente ligada aos “problemas da juventude”, especialmente devido
às diversas imagens negativas que a mídia passou a veicular sobre os jovens, relacionando-os à gravidez precoce, à questão da drogadição, das doenças sexualmente
transmissíveis, da AIDS, entre outros: “normalmente eram questões relacionadas à ideia de que o jovem tem um comportamento que o coloca em risco” (Entrevista 04). Ainda que fossem esboçadas iniciativas “bacanas” (Entrevista 14) ou “bem-intencionadas de entender e pensar soluções” (Entrevista 04), a maioria das ações públicas estava voltada
para a prevenção do risco iminente.
Por outro lado, apareceram, na passagem da década de 1990 para os anos 2000, diversas
iniciativas no âmbito local de governo que propunham um outro olhar para a juventude, em função da participação de grupos juvenis e atores da sociedade civil via processos participativos impulsionados pelos municípios. Diversos casos foram mencionados pelos atores do campo, como ações nos municípios de Diadema, São Bernardo do Campo e Embu das Artes, mas é a iniciativa na cidade de Santo André27 que mais teria mercado as experiências locais:
Eles montaram [a ação para os jovens] na forma de uma assessoria, que tinha tido muito envolvimento de grupos juvenis durante a campanha. Juventude do PT. A juventude do hip hop, o pessoal do hip hop. E os movimentos estudantis, que às vezes se confundiam muito com a juventude do PT. E, eles tinham... Estavam demandando como, digamos, um espaço para eles no governo. E naquele momento Santo André resolveu montar na forma de
assessoria. Então assessoria da mulher, assessoria de juventude (Entrevista
04).
Para os entrevistados, as forças políticas mais progressistas estavam, naquele momento, concentradas nas cidades, fomentando a criação de Assessorias de Juventude e de Centros de Referência de Juventude que contavam com a participação política ativa de jovens, gerando a proposição de propostas de trabalho junto a jovens das periferias, a produção de cultura e de informação, entre outros. Essa fase de experimentação, contudo, teria se esvaziado com os resultados das eleições de 2002 que elegeram o ex- presidente Lula e deslocaram as forças – e suas propostas e experiências – para o nível nacional:
Isso foi uma coisa nova em termos de democratização das relações do poder municipal com a cidade e, no caso, com os jovens das cidades (...) Era um momento até... Eu acho que final dos anos 1990 até 2004... Em que havia um debate no nível do município mesmo. Aí com a possibilidade do governo federal, as energias foram canalizadas, acho que das lideranças e de segmentos de jovens mais organizados, para o poder federal (Entrevista 14).
Para os atores, o caminho percorrido pelo Brasil para a formação das políticas públicas
de juventude é interessante por ter ocorrido mais “de baixo para cima” em relação à
maioria dos países da América Latina. Nesses países, a juventude entrou antes na agenda governamental, em particular devido à agenda internacional que se desenhou durante meados da década de 1980, mas também contou com menos participação da sociedade civil e de governos subnacionais:
27 Todos os municípios citados nesse trecho estão localizados na região metropolitana de São Paulo. Em