Ainda que as necessidades institucionais para a definição do perfil da Secretaria Nacional de Juventude tenham sido consenso nos debates e discussões realizadas, por exemplo, no Projeto Juventude, a análise das entrevistas demonstra interessantes questões que foram levantadas pelos atores do campo durante o período de definição do que viria a ser a Secretaria. De acordo com as entrevistas, a preocupação era instituir um órgão burocrático que não tivesse força diante dos ministérios do Executivo, o que originou um intenso debate sobre o tipo de institucionalidade a ser adotado e como ela seria eficaz e eficiente no que tange à gestão pública federal (Entrevista 14). Por outro lado, também havia a preocupação de que, caso a criação da Secretaria representasse um
simples “protocolo político”, incapaz de dar uma “resposta objetiva e prática” para o problema que orientou a sua criação, o resultado poderia ser “uma descrença na
sociedade, seja no próprio setor específico que receberia aquela política, seja na própria
comunidade como um todo que acha que aquilo foi ineficiente” (Entrevista 12).
Naquele momento, dois elementos importantes que direcionaram os debates foram: se a Secretaria teria um orçamento próprio para o desenvolvimento das suas funções; e se, entre as funções, ela teria o papel de execução de alguma ação governamental, o que poderia afetar significativamente sua capacidade de resposta aos problemas colocados para a juventude e para a efetividade das ações do organismo. O trecho de uma entrevista, transcrito abaixo, demonstra o paradoxo, inclusive de nível conceitual, que era a referência dessa discussão:
Se esse organismo vai concorrer com os outros ou se ele vai fazer a transversalidade. Se ele vai fazer a transversalidade ele não vai ser responsável por ações. Se ele não for responsável por ações ele não alcança visibilidade e nem espaço político (Entrevista 14).
De acordo com a reflexão de um dos atores, caso fosse optado que a Secretaria Nacional de Juventude tivesse orçamento próprio para a execução das políticas para a juventude, é como se a própria secretaria se tornasse mais um dos setores (Entrevista 14). Partindo
do mesmo entendimento, outro entrevistado afirmou que “não justificava disputar
orçamento para execução própria tendo em vista que você poderia influenciar em todos
os Ministérios para executar uma política específica por dentro dos Ministérios”
(Entrevista 12).
Em consonância com essas percepções, a escolha governamental foi a de preservar as características sugeridas nas pesquisas, seminários e audiências públicas realizadas pelas iniciativas que constituíram os marcos da constituição do campo das políticas de juventude no Brasil, identificadas no capítulo 04 como o Projeto Juventude: foi desenhado um órgão próximo do Executivo, o que lhe garantiria peso político; e sem orçamento próprio para a execução de ações, o que lhe garantiria flexibilidade e agilidade na gestão transversal. Por outro lado, como veremos no próximo capítulo, a Secretaria Nacional de Juventude acabou se envolvendo diretamente com a execução do Programa PROJOVEM, em sua versão inicial, e da modalidade “PROJOVEM Urbano”, quando o programa original foi reestruturado no PROJOVEM Integrado.
Dessa forma, mesmo com ressalvas, a Secretaria Nacional de Juventude assumiu um desenho institucional bastante próximo daquele caracterizado como “órgão transversal” pela literatura sobre a transversalidade. São características de organismos transversais: a) se basearem em sistemas de relacionamento e conhecimento (SERRA, 2005; BRONZO; COSTA, 2012), atuando assim como interlocutores entre organizações e indutores de conhecimento sobre determinado tema da política; e b) não realizarem a execução direta de ações governamentais (Ibidem, op. cit, PAPA, 2011). Nesse sentido, tornam-se instituições complementares aos setores governamentais, atuando principalmente na produção de informações, na identificação de objetivos estratégicos para incidir no desenho de políticas setoriais, e na estruturação de redes de relacionamentos entre as organizações que têm ligação com o tema para o qual o órgão transversal foi criado (SERRA, 2005).
Decorrentes desse desenho institucional, os atores do campo identificam algumas das necessidades que são colocadas para a atuação cotidiana da Secretaria Nacional de Juventude. O primeiro deles é o de canalizar esforços e criar relacionamentos que resultem em formas adequadas para empregar recursos na execução de uma política:
Às vezes, a falta de canalizar todos os esforços em uma iniciativa, ela faz com que às vezes os próprios recursos não sejam bem integrados. É a minha
visão. Acho que a importância da SNJ, a importância de ter um departamento de juventude é justamente para fazer essa autoavaliação; de reunir todas as políticas públicas e ver a melhor forma de empregar esses recursos (Entrevista 8),
O outro desafio é entender o papel de cada ministério na consecução de uma política que leve em consideração as demandas específicas dos jovens, criando um conhecimento que gere sinergia nas ações decorrentes da escolha de um dos desenhos possíveis para a intervenção pública:
Nós da Secretaria da Juventude temos que ajudar a, justamente, pensar como a política de educação pode ser bem executada para a juventude. Assim como temos que ajudar o Ministério do Trabalho a pensar em como se faz uma política de trabalho para os jovens. Com a política de cultura. Então essa parceria, mas que tem dimensões distintas, é que eu acho que ela está também nos ajudando a entender a qual é esse desenho e que cabem papéis
diferenciados a lugares diferenciados também no governo (Entrevista 4).
Essas necessidades, para os entrevistados, esbarram diretamente na capacidade de articulação de Secretaria junto aos demais órgãos do Executivo federal. São citadas dificuldades enfrentadas no processo de articulação transversal, que muitas vezes acabam impossibilitando que a Secretaria cumpra efetivamente o seu papel de coordenação das políticas de juventude no âmbito federal.
Uma primeira dificuldade enfrentada está relacionada com a impermeabilidade de alguns setores governamentais. São explicitados, nas entrevistas, dois aspectos que contribuem para o reforço da impermeabilidade do tema da juventude nas áreas do governo: a concepção consolidada sobre os problemas nos quais cada área deve intervir, o que guia a sua ação setorial; e a cultura organizacional construída em cada um dos ministérios, que limitaria as possibilidades de articulação interministerial.
O primeiro aspecto estaria ligado, mais especificamente, aos setores mais tradicionais das políticas sociais brasileiras, como a Saúde e a Educação. Nessas áreas do governo, explica uma das falas, as carreiras dos funcionários públicos são mais consolidadas, assim como as suas percepções e as concepções sobre o seu papel na execução das políticas setoriais:
Tem áreas mais permeáveis e áreas menos permeáveis. Das menos permeáveis, contraditoriamente, Educação e Saúde geralmente são as menos permeáveis. São ministérios mais antigos e com carreiras mais consolidadas.
Com concepções mais consolidadas, pouco abertas a assimilar as demandas da juventude. Mas nós continuamos insistindo. Continuamos (...)
então tem umas que já têm mais acesso e mais permeabilidade e outros menos. Mas assim, o agendamento é cotidiano, entendeu? (Entrevista 13).
O segundo aspecto, relativo à cultura organizacional dos setores, é interpretado na fala de um dos atores do campo como algo que repercute individualmente sobre os gestores públicos, enquadrando-os como “avessos ao diálogo”:
É lógico que essa política de fazer uma política interdisciplinar ou uma política interministerial é muito fácil de ser dita e difícil de ser aplicada.
Porque esbarra nos ciúmes dos gestores em um país com pouca cultura de políticas transversais. Na verdade, com pouca cultura de políticas
integradas, integral, integradas (...). Você precisa ter uma capacidade de interface com todas as ações do governo. Esse desafio continua acho que continua por uma dificuldade enorme de cooperação. Uma dificuldade enorme de diálogo entre os gestores (Entrevista 12).
Uma segunda dificuldade, expressa especialmente pelos atores ligados aos ministérios setoriais, é a falta de expertise das novas secretarias criadas no primeiro governo Lula para a atuação no aparato estatal. Segundo esses atores, é necessário que instituições como a Secretaria Nacional de Juventude conheçam melhor o trabalho no interior do Estado e passem por um período de amadurecimento institucional:
Aí tem uma instituição [ou indivíduo] “x” que trabalha no município, seja maior ou menor, e faz um trabalho revolucionário. Aí chega no Estado, no governo federal, ele tem diversas dificuldades para entender o funcionamento do Estado, do ponto de vista mais universal. Como o funcionamento da própria burocracia e das suas culturas, e etc. Como conseguir pensar para
além das suas funcionalidades. Até da sua rede, né? É uma outra rede de
articulação! (...) Tem um período de maturidade, institucional, que demanda, eu acho, um tempo para se efetivar (Entrevista 5).
Esses dois posicionamentos são bastante interessantes por revelar duas interpretações opostas disseminadas por diferentes posições dos atores no campo das políticas de juventude, revelando uma das tensões presentes em seu cotidiano. De um lado, está um grupo de atores que enxerga como dificuldade para a articulação transversal do tema da juventude a impermeabilidade dos setores governamentais que têm uma atuação mais consolidada, mais imersa na cultura burocrática estatal. Do outro lado, está um grupo que sustenta que uma das dificuldades no trato com as novas secretarias, entre elas a da
juventude, é exatamente o seu distanciamento do “universo do Estado” (Entrevista 06),
e sua falta de expertise para tratar de temas e situações cotidianas da administração pública brasileira que vão além das suas funcionalidades.
Em outra das falas, um entrevistado conclui, ao analisar as dificuldades enfrentadas para a realização da articulação transversal do tema da juventude, que “o Secretário Nacional de Juventude, qualquer que seja, de quem foi empossado em 2005 ao que está hoje a frente, ele nunca conversou de igual para igual com nenhum ministro” (Entrevista 01).
Corroborando essa observação, outra das pessoas ligadas ao campo se refere às
atividades dos órgãos de juventude como uma “profissão de fé” através das diferentes áreas do governo, na qual é necessário “convencer, sem orçamento e sem poder político,
que seu tema deve constar nos diagnósticos e ações de secretarias ou ministérios.
Porque Juventude é importante, e só por isso” (ODAS, 2011).
Conforme exposto, a gestão transversal é considerada como uma necessidade para a formulação e para a execução das políticas públicas de juventude no Brasil. Essa necessidade é indicada tanto nos documentos oficiais do governo quanto na percepção dos atores do campo, o que acabou configurando uma das principais funções da Secretaria Nacional de Juventude. Entretanto, os próprios traços institucionais decorrentes do perfil da Secretaria como órgão transversal acabam originando uma série de desafios e dificuldades, percebidos pelos atores do campo, para a operacionalização da transversalidade. Entre elas, a impermeabilidade dos ministérios do executivo ao tema da juventude, e a falta de expertise da própria Secretaria para realizar a articulação entre os distintos setores do governo.
7. A INTERSETORIALIDADE NAS POLÍTICAS DE JUVENTUDE: UMA