Ao observar as cinco estratégias principais adotadas pelas OSCs analisadas por esta pesquisa, verifica-se que predominam estratégias de cooperação, mais do que de confrontação com os atores alvos das mesmas. Estratégias de cooperação são caracterizadas por atividades não violentas que priorizam diálogo com os alvos das reivindicações, com o objetivo de contribuir com soluções, críticas e recomendações aos
desafios apresentados. Estratégias de confrontação podem incluir atividades violentas ou não, mas têm como principais características o embate e a oposição, com o objetivo de apontar críticas e denúncias aos alvos das reivindicações. É interessante notar, no entanto, que a definição das características de uma estratégia - cooperação ou confrontação - depende em grande parte da percepção dos atores que desenvolvem ou são alvos dessas estratégias.
Os entrevistados destacaram pelo menos três fatores que ajudam a explicar o porquê do predomínio de estratégias de cooperação no período coberto por esta pesquisa: 1) as posições políticas dessas organizações; 2) a existência de espaços para participação da sociedade civil e 3) a aproximação de posições sobre o tema entre as OSCs e o governo federal. Veremos a seguir como esses elementos ajudam na compreensão sobre as estratégias de cooperação.
A maior parte dos entrevistados afirmou que as suas OSCs preferem adotar estratégias caracterizadas pelo diálogo, sendo essa uma posição política da organização para lidar com os mais diversos temas de sua agenda. Essa característica pode estar relacionada ao processo de profissionalização das OSCs que evolui no Brasil a partir dos 1990, caracterizado pela substituição da "ecologia de denúncia", que tinha como objetivo bloquear políticas, por uma "ecologia de resultados", que buscava resultados mais positivos, aproveitando os canais de acesso político recentemente abertos (HOCHSTETLER; KECK, 2007, p. 101). Carlos Rittl, coordenador do programa de mudanças climáticas e energia do WWF, explica que a sua organização prioriza estratégias de cooperação, principalmente em temas complexos como as mudanças climáticas, que requerem muito diálogo:
O WWF é uma organização muito caracterizada pelo diálogo. Mas mesmo para organizações como o Greenpeace, esse é um tema que você tem que focar bastante no diálogo. Você tem que construir, tem que gerar informação, tem que, às vezes, elevar o tom de alerta, que é importante, porque o tema é urgente. A gente está falando de uma escala de mudanças na maneira como a gente produz e consome no planeta como um todo, que requer mudanças drásticas, mudanças profundas, de governo, de setor privado, de indivíduos no seu comportamento. Então, às vezes a gente tem que levantar esse tom de alerta, mas nossas estratégias sempre foram de diálogo. A gente produz
informação, senta para conversar (...). Usa estratégia de mobilização, engajamento de opinião pública, como forma de pressionar os tomadores de decisão, mas nada de confronto assim. Fechar o Congresso, pintar o Congresso... Acho que a gente não fez nada de constrangimento128.
No entanto, os entrevistados enfatizaram que adotar estratégias de cooperação não significa ser acrítico aos governos e que em alguns momentos é importante cobrar mudanças de posicionamento. O diálogo entre as OSCs e os negociadores brasileiros no âmbito da CQNUMC, com o governo federal em grupos de trabalho sobre florestas e mudanças climáticas ou em momentos de articulação com os governos subnacionais, nem sempre foi caracterizado pelo consenso e pela existência de posições comuns. No entanto, Fernanda Carvalho, coordenadora política de mudanças climáticas da TNC, afirma que estratégias de diálogo, mesmo quando há desacordo, abrem mais possibilidades de negociação com interlocutores governamentais do que a confrontação:
A gente tenta criticar e tenta trazer as pessoas para o diálogo. Eu acho que na confrontação, a gente fica muito no 8 ou 80, você acaba assumindo uma posição que muitas vezes não permite negociação. Porque é sim ou não e aí se o governo fala não, tchau. Então a gente quer garantir a possibilidade de negociação. Eu acho que a confrontação é importante, ela tem seu papel, por isso que é interessante trabalhar em rede porque em um tecido de ONGs diversificadas, é ótimo que o Greenpeace vá e dê porrada nos caras, detone o pessoal e o pessoal entre na moratória da soja. O trabalho da TNC é mais fazer o cadastro ambiental rural junto com a moratória da soja. Não que sejamos contra a confrontação, só não é a nossa área. Sem dúvida, ela tem seu papel, ela é importante. Ela chacoalha. Elas se complementam, por isso damos importância ao trabalho em rede, às parcerias. A gente acha que cada um tem seu papel e esse não é o papel da TNC129.
Esse trecho da entrevista é relevante, pois destaca que pode haver complementação entre as diferentes estratégias adotadas pelas OSCs, mesmo que uma organização opte por estratégias de colaboração e a outra por estratégias de maior confrontação. Entre as OSCs analisadas, o Greenpeace se diferencia pela adoção de estratégias de ação direta, que envolvem maior confrontação, como a invasão do evento
128 Entrevista realizada em 22/07/2011 no escritório do WWF-Brasil, em Brasília, DF. 129 Entrevista realizada em 02/06/2011 no escritório da TNC em Brasília, DF.
da UNESCO de premiação do ex-presidente Lula, mencionado no capítulo anterior. As estratégias de confrontação adotadas pelo Greenpeace podem ser complementares às estratégias desenvolvidas por outra organização parceira que tenha perfil de mais colaboração.
No entanto, mesmo no caso do Greenpeace, que é conhecido pela opinião pública por ações de confrontação, é interessante notar que se busca equilibrar estratégias de cooperação e de confrontação de acordo com o contexto político. Sérgio Leitão, diretor de campanhas do Greenpeace afirma: "A gente tenta equilibrar essas duas coisas entendendo que elas são como doses de um remédio que você precisa aplicar dependendo da situação que você procura influenciar"130.
Nesse sentido, é interessante notar que a decisão de adotar uma estratégia mais colaborativa ou mais confrontacional depende em grande parte do contexto político nacional e internacional que permeia as ações dessas organizações. Esse contexto político é caracterizado por fatores estruturais, como a existência de meios de participação mais ou menos institucionalizados, e por fatores não estruturais, como a posição defendida pelo governo federal sobre um tema. A compreensão sobre esses fatores é essencial para entender as estratégias adotadas pelas organizações. O processo de definição de uma estratégia perpassa esse contexto político, como afirma Rubens Gomes, do GTA: "O GTA tem buscado em sua estratégia soluções que caminhem para garantir a proteção da floresta, para a proteção dos direitos dos povos da floresta. Agora as circunstâncias é que determinam como vamos conduzir um processo"131.
No contexto político doméstico entre 2005 e 2010, os entrevistados destacaram o papel da ex-ministra Marina Silva na mudança de posicionamento do governo brasileiro sobre florestas e mudanças climáticas. Além disso, mencionaram que a existência de espaços para diálogo entre o MMA e as OSCs facilitou a participação da sociedade civil na construção desse posicionamento. Marcio Santilli, do ISA, afirma que o diálogo entre a sociedade civil e o MMA já existia mesmo antes da Marina Silva assumir o Ministério, mas a sua presença fortalece o papel do MMA nas negociações intergovernamentais sobre o tema, trazendo uma posição mais positiva com relação à
130 Entrevista realizada em 19/10/2011 no escritório do Greenpeace Brasil, em São Paulo - SP. 131 Entrevista realizada em 26/08/2011 via Skype.
inserção do tema de florestas no âmbito das negociações internacionais sobre mudanças climáticas:
Interlocução a gente tinha antes da [Ministra] Marina [Silva] também. O MMA é que não tinha cacife nenhum na definição da posição oficial brasileira. É o protagonismo dela que vai fortalecer o MMA dentro do contexto interno do governo brasileiro. Já havia abertura para a sociedade civil falar com o MMA. Além disso, o MMA já desenvolvia para nós um discurso um pouquinho diferente do Itamaraty [sobre florestas e clima]. Mas ter influência na posição oficial do Brasil, eu acho que mudou com a Marina Silva. De forçar a barra nas reuniões preparatórias, de comparecer pessoalmente nos eventos da agenda internacional com a força do cargo e do carisma pessoal dela132.
De maneira geral, a cooperação também prevaleceu nas estratégias dessas OSCs voltadas para as negociações internacionais sobre clima. O contexto das negociações internacionais sobre mudanças climáticas entre 2005 e 2010 foi marcado por desafios e indefinições sobre um acordo global para limitar as emissões de GEE em níveis seguros para o meio ambiente e para o ser humano. Entre os principais temas de embate nesse período, destaca-se a discussão a respeito da adoção de metas de redução das emissões de GEE pelos países em desenvolvimento e a cobrança pela adoção de metas ambiciosas pelos países desenvolvidos, inclusive pelos EUA.
No entanto, as negociações específicas sobre a inserção de florestas no âmbito da CQNUMC avançaram e hoje REDD é um dos temas prioritários da discussão internacional. O Brasil teve papel relevante nas negociações sobre o tema, por possuir a maior área de florestas tropicais do mundo, pela relevância do desmatamento e de degradação florestal em seu perfil de emissões de GEE, pelo sucesso na redução de suas taxas de desmatamento entre 2005 e 2010 e por possuir negociadores com alta capacidade técnica (CARVALHO, 2010, p. 138). Esse contexto favoreceu as OSCs que já trabalhavam ativamente em projetos voltados para a conservação das florestas e redução do desmatamento e é útil para a compreensão sobre as estratégias adotadas por
essas organizações para acompanhar o debate sobre florestas e mudanças climáticas em nível nacional e internacional.
A maior parte das estratégias das OSCs direcionadas às negociações internacionais buscou a cooperação e diálogo, ao apresentar estudos que pudessem contribuir com a construção de um mecanismo internacional de REDD ou ao promover eventos paralelos para fomentar discussões sobre o tema. No entanto, é interessante notar que o uso de estratégias de diálogo, como a publicação de um estudo e o fomento da discussão sobre o tema, também pode ter caráter confrontacional, na medida em que expõe um país e a sua posição para outros governos. Betsill e Corell chamam essa estratégia de "blaming and shaming" ou "culpar e envergonhar", por meio da qual as OSCs publicam informações que podem interferir nas negociações e/ou no não cumprimento de acordos prévios (CORELL; BETSILL, 2008, p. 23). Um exemplo foi o estudo publicado pelo Observatório do Clima relacionando as possíveis mudanças no Código Florestal Brasileiro e as metas brasileiras de redução de emissões de GEE por desmatamento e degradação de florestas, publicado em 2010, previamente à COP 16, que buscou expor esses riscos à comunidade internacional, para que o governo brasileiro se sentisse obrigado a dar explicações. Brenda Brito do Imazon explica como a cooperação e a confrontação se encontram nesse contexto:
Vai depender de quem está recebendo a notícia. Em geral, a nossa visão é de colaboração, mas às vezes, para colaborar, você tem que indicar um problema e muitas vezes, ao indicar esse problema, isso é visto como uma confrontação. Apesar de pra gente não ser, às vezes é interpretado como uma confrontação. Então, no momento em que você aponta, "este Código, se passar desta forma, tem estes problemas e pode contribuir com o aumento de desmatamento", a gente não necessariamente está querendo confrontar, a gente está querendo colaborar com a melhoria daquele texto, mas obviamente para quem é a favor da mudança, entende aquilo como um confrontamento133.
A afirmação de Brenda Brito demonstra que a cooperação ou confrontação não é definida apenas de acordo com as características das estratégias, ou seja, o desenvolvimento de um estudo científico não é sempre a priori uma estratégia de
colaboração, somente por não envolver violência. O conteúdo de um estudo pode ser confrontador. Dessa forma, a cooperação ou confrontação depende em grande parte das percepções daqueles que desenvolvem uma estratégia e daqueles que são alvos das mesmas.
Finalmente, é interessante notar que a maior parte das estratégias desenvolvidas pelas OSCs analisadas por esta pesquisa tanto em nível nacional como internacional ocorreu no interior das instituições, em nome de grupos constituídos, com objetivos claros, já reconhecidos por seus interlocutores. Essas OSCs foram regularmente convidadas por representantes do governo federal, governos estaduais, organizações internacionais, entre outros, para reuniões e debates relacionados ao tema de florestas e clima entre 2005 e 2010. A participação formal dessas organizações em reuniões e eventos governamentais é um dos elementos que faz com que as estratégias sejam mais caracterizadas pela cooperação do que pela confrontação. Tarrow afirma que as estratégias de confrontação ocorrem principalmente quando são empregadas por grupos que não têm acesso regular às instituições e que agem em nome de exigências novas ou não atendidas, se comportando de maneira que desafia as autoridades (2009, p. 19).
Nesse cenário, é possível observar também a intensa aproximação entre atores sociais e estatais, na qual essas organizações têm tentado utilizar o Estado como plataforma para dar maior visibilidade e eficácia às suas demandas. A presença de OSCs na formação e implementação de uma agenda ambiental no governo Lula é visível, como demonstra Losekann (2009) em pesquisa que teve como foco o primeiro ano de seu governo (2003-2007). Ela observa que a existência de redes de relações pessoais que envolvem essas organizações, partidos políticos e funcionários do MMA explica em grande parte essa aproximação, que leva à maior influência da sociedade civil no processo de construção de políticas ambientais nesse período. Em contrapartida, ela ressalta que essa ligação entre o governo e a sociedade civil também gerou a dificuldade de fazer oposição ao governo (LOSEKANN, 2009, p. 20).
Ao longo da pesquisa, foi possível observar essa aproximação entre sociedade civil e Estado, mas ela foi caracterizada como positiva por vários entrevistados. Representantes de OSCs ressaltaram que a existência dessa interlocução facilitou o diálogo, possibilitando o alinhamento de posições entre Estado e sociedade civil. Um exemplo interessante é o caso de Tasso Azevedo, que antes de ingressar no Ministério
do Meio Ambiente como diretor do Programa Nacional de Florestas entre 2003, foi diretor e fundador do Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora), uma organização sem fins lucrativos, criada em 1995. Sobre a relação entre Estado e sociedade civil no período coberto por esta pesquisa, ele comenta:
Eu pessoalmente nunca tive grandes problemas. Pelo contrário, o fato de conhecer as pessoas ajudou nos momentos em que tinha alguma crise, alguma crítica mais dura, poder ligar para tal pessoa e dizer "não entendi, qual é a parada aí?". Ou de poder contar com eles para algum tipo de campanha, alerta134.
A aproximação entre sociedade civil e Estado pode gerar questionamentos com relação à autonomia da sociedade civil em relação ao Estado. Além disso, gera reflexões sobre em que medida a justaposição de atores, ora em cargos governamentais, ora em organizações da sociedade civil, pode influenciar as estratégias adotadas pela sociedade civil para influenciar o processo de elaboração de políticas públicas. Sobre a atuação de membros de OSCs em cargos governamentais, Márcio Santilli comenta que “o ISA em diferentes momentos teve um pezinho no governo. Sempre meio difícil saber até onde vai o ISA e até onde vão as pessoas do ISA. Uma certa confusão”135.
As autoras von Bülow e Abers afirmam que essas relações de aproximação entre representantes da sociedade civil e do governo podem colocar em cheque a afirmação de que a relação entre Estado e sociedade é sempre conflituosa (2011, p. 12), como foi possível observar nesta pesquisa, em que predominou a cooperação entre atores dentro e fora do Estado. Um dos riscos dessa tendência observado por von Bülow e Abers é o de que "ao entrar para o aparato estatal, ativistas dos movimentos sociais passem a defender posições mais moderadas ou até contrárias à missão do movimento" (VON BÜLOW; ABERS, 2011, p. 18). Essa é uma hipótese interessante a ser explorada mais a fundo em futuras pesquisas.
134 Entrevista realizada em 30/08/2011 no Brasília Shopping, em Brasília - DF. 135 Entrevista realizada em 12/07/2011 no escritório do ISA, em Brasília, DF.