A Constituição de 1969, que de Emenda Constitucional tinha apenas o nome, estabelecia em seu art. 35, V, que perderia o mandato o deputado ou senador: “que praticar atos de infidelidade partidária, segundo o previsto no parágrafo único do artigo 152.” Esse dispositivo, por sua vez, estabelecia em seu parágrafo único que:
Perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
Posteriormente, a EC n. 11/78, modificou a redação do citado dispositivo, que passou então a constar do § 5º do art. 152, com a seguinte redação:
Perderá o mandato no senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitude ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja rege for eleito, salvo se para participar, como fundador, da constituição de novo partido.
Esse dispositivo constitucional foi, algum tempo depois, riscado da Constituição pela EC n. 25/85, assim como seu contraponto no art. 35.
Quando da inauguração da nova ordem jurídica pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, o seu art. 55, que, assim como o art. 35 da Constituição anterior, trata das hipóteses em que os deputados e senadores deveriam perder seus mandatos parlamentares, não incluiu como motivo para isso o parlamentar se desfiliar do partido pelo qual foi eleito, muito menos, a sua atuação em contrariedade “às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária”.
Diante desse quadro constitucional, diversos autores passaram a entender que, nos termos do art. 17, § 1º, da CRFB/88, a questão da infidelidade partidária era questão a ser tratada internamente pelos partidos, não sendo motivo para a perda do mandato parlamentar, por todos eles, José Afonso da Silva segundo quem: “a Constituição não permite a perda do mandato por infidelidade partidária. Ao contrário, até o veda, quando, no art. 15, declara vedada a cassação de direitos políticos, só admitidas a perda e a suspensão deles nos casos estritos indicados no mesmo artigo.”271
Passados menos de um ano da promulgação da nova Constituição, foi distribuído, em 7 de março de 1989, no Supremo Tribunal Federal o MS n. 20.927/DF,272no qual impugnava/ se suposto ato ilegal do Presidente da Mesa da Câmara dos Deputados que deu posse a suplente que, apesar de melhor votado que o impetrante, havia mudado de partido depois da diplomação. Questiona, então o impetrante, se a mudança de partido do suplente que, a princípio, teria prioridade sobre ele, não o tornaria imprestável para preencher a vaga parlamentar em aberto.
O Min. Moreira Alves no voto que, à época, assentou o entendimento do Tribunal sobre a matéria, pontua que: “Na atual Constituição, também não se adota o princípio da fidelidade partidária, o que tem permitido a mudança de Partido por parte de Deputados sem qualquer sanção jurídica, e, portanto, sem perda de mandato.”273 Continua o Ministro afirmando que:
Ora, se a própria Constituição não estabelece a perda de mandato para o Deputado que, eleito pelo sistema de representação proporcional, muda de Partido e, com isso, diminui a representação parlamentar do Partido porque se elegeu (e se elegeu muitas vezes graças aos votos de legenda), quer isso dizer que, apesar de a Carta Magna dar acentuado valor à representação partidária (artigos 5º, LXX, ‘a’; 58, § 1º, 58, § 4º; 103, VIII), não quis preservá/la com a adoção da sanção jurídica da perda do mandato, para impedir a redução da representação de um Partido no Parlamento. Se o quisesse, bastaria ter colocado essa hipótese entre as causas de perda de mandato, a que alude o artigo 55.274
O Min. Moreira Alves chega em certo ponto a lamentar a aridez constitucional no tratamento da matéria:
A lógica dos sistema de representação proporcional e o valor que a atual Constituição empresta à representação parlamentar federal do Partido exigiam que a Carta Magna adotasse esse mínimo de fidelidade partidária que é o da permanência 271SILVA. 2010. p. 407.
272STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. 273STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p.143. 274STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 143.
no Partido pelo qual o candidato se elegeu ou obteve suplência, dada a importância que, a mais das vezes, o voto de legenda tem para o eleito ou para o suplente.275
Na mesma linha seguiram os Ministros que compuseram a maioria. A exceção foi o Min. Célio Borja, que entendeu não caber à Mesa da Câmara dos Deputados perquirir se dada pessoa deve ou não tomar posse, sendo essa competência da Justiça Eleitoral, motivo pelo qual concluiu pela ilegitimidade passiva da autoridade indicada como coatora. O Min. Sepúlveda Pertence relatou seu entendimento de que não era possível encontrar na Constituição disposição que o levasse a concluir que a mudança de partido implicasse perda do mandato parlamentar ou mesmo da qualidade de suplente.
O Min. Francisco Rezek, na mesma linha, afirmou que não conseguia “encontrar no direito pátrio, tal como hoje posto, o que me autorize a reclamar do suplente essa postura que levaria, no caso, ao deferimento da segurança”,276alertando ainda de que: “não foi por acaso que o constituinte de 88 se omitiu de prescrever, com a riqueza vernacular quantitativa que usou em tantos temas menores, sobre a fidelidade partidária.”277 Todavia, expressou/se também no sentido de que a situação não era ideal e de que no futuro alguma mudança poderia advir ao quadro dos partidos e, então, poder/se/ia “falar com mais firmeza a respeito da fidelidade a eles [aos partidos] devida.”278
A mesma linha pode ser encontrada no voto do Min. Aldir Passarinho para quem:
[N]a verdade, no nosso sistema, o ideal seria a prevalência da vinculação aos partidos políticos, e a Constituição atual está cheia de princípios nesse sentido. Há que se prestigiar os partidos políticos, e isso deixei expresso no voto anterior, quando endossei, em tese, as razões expedidas pelo eminente Ministro PAULO BROSSARD. Entretanto, não se encontra na Constituição Federal, nem na legislação pertinente, nada, absolutamente nada, que implique a perda do mandato do deputado ou do senador como, também, na perda de suplência, no caso de mudança de partido.279
Sem destoar, o Min. Neri da Silveira concorda, mas apenas de lege ferenda, que “o eleito que deixar o Partido, após a diplomação, ainda que no exercício do mandato, deveria ter decretada a sua perda, na Casa Legislativa”.280 No entanto, de lege lata, ele não vê como
275STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 145. 276STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 174. 277STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 174. 278STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 174. 279STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 177. 280STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. pp. 179/180.
”privar o eleito do exercício do mandato, ou negar ao suplente, se couber a convocação, a posse, porque deixou o Partido, pelo qual logrou competir e obter o diploma.”281
O Min. Celso de Mello, em posição intermediária, apesar de partilhar do entendimento de que: “não há mais que aludir à perda do mandato representativo por ato de infidelidade partidária”,282 não acompanhou o Relator, vez que entendia que a primazia do sistema majoritário pátrio para a eleição dos cargos do Legislativo, à exceção do Senado Federal, estabelecia uma especial vinculação entre os votos dados pelo eleitor e o partido político. Dessa maneira, ao se desvincular do partido pelo qual concorreu nas eleições, perde o candidato a qualidade de suplente, pois ao contrário do candidato que exerce o mandato eletivo, aquele tem mera expectativa de direito.
Do outro lado do espectro, o Min. Paulo Brossard, depois de historiar brevemente o desenvolvimento dos partidos políticos brasileiros e o estrago feito pelos períodos autoritários sobre a cultura partidária do País, declara que:
Ninguém é obrigado a ingressar em um partido, nem a nele permanecer; mas tendo sido investido por intermédio do partido de sua escolha de um mandato, seja ele qual for, não pode dele dispor como se fosse exclusivamente seu, como se se tratasse de um bem do seu patrimônio pessoal, disponível como qualquer bem material.283
Em suporte à sua posição traz julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul,284 no qual votaram três desembargadores que depois viriam a compor o Supremo Tribunal (Ministros Eloy José da Rocha, Carlos Thompson Flores e Soares Muñoz), proferido na vigência da Constituição de 1946, que também não tinha dispositivo específico sobre fidelidade partidária, no qual, com base na lógica do sistema proporcional, declarou/se que deveria perder o mandato o deputado estadual que mudasse de partido em seu curso.
Portanto, apesar da posição de alguns Ministros no sentido de que seria desejável que houvesse regra constitucional que determinasse a perda de mandato do parlamentar que deixasse o partido pelo qual foi eleito e da posição do Min. Paulo Brossard, segundo o qual se poderia derivar da lógica do sistema proporcional, a noção de que a Constituição determinava a perda de mandato no caso acima citado, o Supremo Tribunal Federal assentou que a
281STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 180. 282STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 150. 283STF, MS n. 20.927/DF, Min. Moreira Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 15/04/1994. p. 161.
284 TJRS, MS n. 352, referência ao Relator não encontrada, referência ao órgão julgador não encontrada, referência à data de publicação não encontrada.
Constituição não estabelecia hipótese de perda de mandato parlamentar em caso de troca de partido.
3.3.2.2 A mudança de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no Mandado