Na Guiné-Bissau, o sistema estatal de segurança111 e protecção112 social não oferece garantias efectivas de obtenção de algum tipo de apoio durante os períodos de crise ou de súbita quebra do rendimento aos seus cidadãos. Esse facto é actualmente bastante evidente, perante a subida dos preços dos produtos alimentares de base no
111 O sistema de segurança social na Guiné-Bissau baseia-se no Regime Geral de Previdência e num
regime de seguro obrigatório de acidentes de trabalho e doenças profissionais. O sistema é gerido pelo Instituto Nacional de Seguros e Previdência Social. Posteriormente, durante os anos 90, foram criados instrumentos de protecção social de base não contributiva dirigido a pessoas em situação de vulnerabilidade, incluindo militares, docentes e pessoal do sector da saúde.
112 Actualmente, a àrea da protecção social está integrada no Ministério da Família, da Solidariedade, e da
Luta Contra a Pobreza, cujo principal programa consiste na criação e funcionamento de uma Rede de protecção social. Este programa, apoiado pela cooperação portuguesa é coordenado e implementado no terreno por ONG nas áreas da saúde, educação, saneamento, micro-crédito, apoio à infância, entre outros. Ao Ministério cabe uma supervisão dos projectos. Contudo, o Ministério não dispõe de dotação orçamental e não dispõe dos recursos mínimos – humanos, materiais – para implementar medidas de protecção social entretanto legisladas.
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159 mercado internacional com implicações graves na subsistência dos guineenses. Na ausência de respostas por parte das entidades estatais recorrem às famílias, às suas redes informais de solidariedade, e às organizações sociais – Igreja e ONG (Fonte oral, sector da sociedade civil e sector da segurança e protecção social, 2008).
Esta situação é agravada pelo atraso de pagamento dos salários da função pública que constitui a grande maioria da população assalariada do país (entre 80 a 90%), tendo um efeito duplamente negativo nos níveis de bem-estar da população, na subsistência das famílias dos funcionários estatais e na prestação dos serviços sociais de saúde e educação à generalidade da população.
A organização do sistema formal de segurança social de base contributiva inclui os trabalhadores do sector público e do sector privado.
Porém, na prática, as prestações sociais processam-se com muito atraso e são muito baixas. Actualmente, existem 2817 pensionistas onde se incluem funcionários públicos, ex-militares e ex-governantes, sendo que 30% dos recursos deste sector são canalizados para o pagamento das reformas de cerca de 190 antigos membros do governo e ex-deputados. (Banco Mundial, 2008: 64)
Ao nível do sector privado verifica-se um elevado incumprimento por parte das empresas no pagamento das contribuições devidas o que inviabiliza o funcionamento do sistema (Fonte oral, sector da segurança e protecção social; sector da sociedade civil; Banco Mundial, 2008: 62).
De acordo com o estudo do Banco Mundial (2008), existe ainda um programa não contributivo de prestações sociais que tem cerca de 2500 beneficiários (cerca de metade são indivíduos portadores de deficiência). Porém, não são claros os critérios de atribuição das prestações e não existem dados sistematizados sobre o sistema. Também aqui os pagamentos são irregulares e feitos com atrasos.
A gestão do próprio INPS – Instituto Nacional de Pensões - é percepcionada como pouco credível, estando sujeita a mudanças permanentes dos seus responsáveis, motivadas essencialmente por critérios políticos. Os descontos efectuados pelos funcionários públicos são canalizados directamente para o Orçamento de Estado, o que não permite uma gestão autónoma do fundo de pensões, contribuindo para o descrédito no sistema (Banco Mundial, 2008: 62-64).
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160 Neste contexto, marcado pela ausência de mecanismos formais efectivos de protecção social, importa atentar na dimensão de segurança associada ao emprego no sector público.
Efectivamente, desde a independência, a administração pública denotou um crescimento exponencial - entre 1976 e 1980 o número de funcionários duplicou, absorvendo 30% do PIB do país (Handem,1987: 81). O acesso à função pública assumiu-se como um factor chave de segurança económica das famílias113 que aí viam o acesso a uma fonte de rendimento constante e segura - num contexto em que o sector privado formal não existia e o rendimento da actividade agrícola era muito baixo (Handem, 1987: 81). Posteriormente, com a abertura da economia, o sector privado não foi capaz de gerar uma dinâmica de criação de emprego suficientemente forte, para absorver os jovens que entram anualmente no mercado de trabalho. Assim, o sector público manteve-se como o principal empregador do país.
O gráfico seguinte permite-nos perceber a evolução do número de funcionários públicos desde o período subsequente à independência.
Gráfico III.4 - Evolução do número de funcionários públicos (1977-2001)
Fonte: Sangreman (2003).
113 Este processo foi descrito em outros países africanos, onde o emprego público tem um papel de
protecção social das populações, mediante a segurança que oferece, comparativamente ao sector privado informal e mesmo ao formal (Robinson, 1991, cit in Rodrik, 1997: 4).
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161 Da análise do Gráfico III.4 é perceptível o crescimento do número de funcionários públicos, essencialmente nos períodos de transição pós-conflito. Verificamos também, que é a partir de meados da década de oitenta que se verifica uma inversão daquela tendência, interrompida em 1998. Importa no entanto, atentar nos factores subjacentes a esta evolução e no seu real impacto.
Ao longo da segunda metade dos anos oitenta, com o PAE, foram desenvolvidos esforços de contenção da despesa salarial, com o despedimento de funcionários e o congelamento dos seus salários, mas que se reflectiram pouco na massa salarial devido à reintegração ou integração de novos trabalhadores ao longo desse período (Handem, 1988; Sangreman, 2003).
Posteriormente, nos anos noventa, registou-se uma diminuição do número de funcionários públicos, mais evidente entre 1994 e até 1997. Porém, essa redução deveu- se essencialmente a uma “limpeza” do sistema com a eliminação de situações em que os mesmos funcionários recebiam salário de duas instituições públicas ou não existiam. Este processo resulta, em termos estatísticos, numa eliminação dessas pessoas das listagens e numa redução, que não corresponde à realidade (Sangreman 2003; Banco Mundial, 2007a). Assim, as tentativas de contenção da despesa têm sido feitas essencialmente, pela via da degradação dos salários reais mais do que pela diminuição do número de funcionários.
No final da década de noventa, as tensões que se vinham agravando na função pública, com o receio de despedimentos, a falta de pagamento de salários e o seu congelamento, incluindo-se aqui o descontentamento dos militares pelas mesmas razões, são consideradas como condições na base do conflito militar de 98/99 (Cardoso, 2000: 93-94).
Após a guerra, a Guiné inicia uma nova fase de transição marcada por uma nova subida do número de funcionários públicos essencialmente, com a integração de muitos militares cujo número praticamente triplicou - passando de cerca de 5000 em 1997 para cerca de mais de 14000 em 1999 (Sangreman 2003: 209). Neste período procedeu-se também ao aumento dos salários no sector estatal, o que se reflectiu essencialmente na remuneração dos trabalhadores qualificados mas principalmente, nos militares e oficiais das Forças Armadas que representam quase metade das despesas salariais. Entre 2003 e 2005, as despesas com salários do sector público têm representado, em média, cerca de 40% das despesas correntes e mais de 10% do PIB (Banco Mundial, 2007a: 18).
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162 Este processo de crescimento do sector público poderá ser atribuído à necessidade de, nas fases pós-conflito, manter a paz social, integrar socialmente os combatentes e encontrar formas de apoio e protecção às populações atingidas, em situações em que toda a actividade económica é profundamente afectada. Mas é fundamentalmente um fenómeno de transição que deverá dar lugar à emergência de outras formas de protecção e segurança económica, mediante o desenvolvimento e a geração de oportunidades de integração socioeconómica das populações, designadamente dos militares, sob pena de se tornar incomportável para o país.
Deste ponto de vista, na Guiné-Bissau, o ciclo da transição parece nunca ter-se fechado. O Estado não foi capaz de desenvolver políticas e programas eficazes que permitissem a construção de redes de segurança, percepcionadas como tal, pelas populações que favorecessem a saída dos funcionários públicos - ainda que durante o período do ajustamento, tivessem sido implementados projectos específicos114 para algumas camadas sociais mais duramente afectadas pelo PAE.
A incapacidade de encerrar os processos de transição tem consequências na globalidade do sistema público de provisão social tal como podemos verificar pelo quadro seguinte.
Quadro III.1- Despesa pública por sector em 2005 (em % do PIB) Sectores Despesa primária (em % do PIB) Sector social 5.6 Sector Económico 3.6 Sectores Institucionais 2.6 Sector de Segurança 7.0
Fonte: Banco Mundial, (2007a).
Da análise dos dados do Quadro III.1. percebemos que a parte mais importante das despesas do Estado refere-se ao sector de segurança, apresentando-se em segundo
114 Entre 1988 e 1992 foi implementado o PASI – Programa de Acção Social e Infra-Estrutural financiado
pelo PNUD e BM. Este programa incluiu uma iniciativa de apoio aos funcionários públicos excedentários e construção de infra-estruturas nas áreas da saúde e saneamento e educação. O balanço feito pelos doadores do foi positivo contudo, o programa não teve continuidade (Sangreman, 2003).
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163 lugar as despesas com o sector da saúde e educação. Este perfil de gastos públicos denota o desgaste profundo do modelo actual de (des) protecção social.
Assim, num contexto em que os militares têm precedência no pagamento dos salários, tendo em conta os graves deficits orçamentais do país, os restantes funcionários mantêm-se numa situação de constantes atrasos no pagamento das suas remunerações, o que por sua vez compromete a capacidade do Estado de prestar os serviços mínimos à sua população.
Todavia, a transformação desta situação apresenta-se complexa pelo potencial de conflito violento que encerra (Observatoire de L’Afrique, 2008: 6-7) contribuindo para a reprodução do regime de bem-estar tal como se apresenta neste momento.
Deste modo, a emergência de um novo modelo de protecção social e de bem-estar terá de assentar em novos arranjos políticos e em consensos sociais que permitam criar as bases de confiança para fechar o ciclo de transição.