Conclusión

Embora haja quase consenso em classifi car de terrorista um determinado ato de violência, separando-o de outros tipos de crimes violentos, há uma vasta discussão sobre a defi nição do termo terrorismo. Tanto o ambiente acadêmico quanto o político e o jurídico enfrentam essa difi culdade, tendo em vista os desdobramentos que pode desencadear. John Horgan (2006, p. 25) alerta para o problema e defi ne o terrorismo de forma ampla:

Em termos gerais, o que concebemos como terrorismo implica o uso ou a ameaça de violência como meio para alcançar algum tipo de efeito dentro de um contexto político. Esta defi nição é muito geral, porém indica o consenso mais amplo (e aceitável) a que podemos chegar sobre o que é o terrorismo.

Não existe consenso acerca da defi nição de terrorismo. Em 2000, foi estabelecido um Comitê Especial no âmbito da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) a fi m de negociar uma Convenção Global sobre Terrorismo Internacional. Entretanto, ainda não foi estabelecido um critério único para todos os países. Tendo em vista que uma determinada defi nição de terrorismo adotada pode servir a interesses políticos, algumas vezes, desfavoráveis a outros estados, o estabelecimento de um consenso acerca do tema fi ca prejudicado (PANIAGO et al., 2007, p. 13).

Apesar de esse processo de conceituação denotar um viés científi co à discussão da tipologia desse ilícito, as diferentes defi nições de terrorismo adotadas pelos países respondem mais às demandas políticas e estratégicas de cada estado que ao consenso acadêmico sobre o assunto (BARCELLOS, 2007, p. 29).

De acordo com Wilkinson (1992, p. 228):

É geralmente aceito que o terrorismo é uma forma especial de violência política. Não é uma fi losofi a ou um movimento político. O terrorismo é uma arma ou método que tem sido utilizado ao longo da história por Estados e organizações subestatais para toda uma variedade de causas ou propósitos políticos. Esta forma especial de violência política tem quatro características principais: é premeditado e visa criar um clima de medo extremo ou terror, que é dirigido a um público mais amplo do que as vítimas imediatas da violência; inerentemente envolve ataques aleatórios e alvos simbólicos, incluindo civis; os atos de violência cometidos são vistos pela sociedade em que ocorrem como extranormal, no sentido literal de violação das normas sociais, causando um sentimento de indignação; e o terrorismo é usado para tentar infl uenciar o comportamento político de alguma forma: por exemplo, para forçar os adversários a conceder algumas ou todas as demandas dos perpetradores, para provocar uma reação maior, para servir como um catalisador para um confl ito mais geral, ou para divulgar uma causa política.

A conferência sobre Root Causes of Terrorism, que ocorreu em Oslo em junho de 2003, abordou as causas do surgimento do terrorismo e o associou às seguintes: falta de democracia, liberdades civis e respeito às leis; estados frágeis ou falidos; modernização rápida; ideologias extremistas do tipo religioso ou secular; antecedentes históricos de violência política, guerras civis, revoluções, ditaduras ou ocupações; hegemonia do poder e repartição desigual deste; governos corruptos ou ilegítimos; fatores externos poderosos que mantêm no poder um governo ilegítimo; repressão por parte das forças de ocupação estrangeira ou potências coloniais; experiências de discriminação baseada em origens étnicas ou religiosas; não integração ao Estado de grupos dissidentes ou classes sociais emergentes; experiências de injustiça social; presença de líderes ideológicos carismáticos (BJÖRGO, 2003).

O atrativo do terrorismo como ferramenta tática é fácil de compreender. Segundo Friedland e Merari (1985), a violência terrorista se baseia em diversas premissas. A primeira consiste em que os atentados aparentemente aleatórios podem chamar a atenção de um público que, de outra forma, seria indiferente ao programa do movimento terrorista. Outra premissa diz que, perante a perspectiva de uma campanha prolongada de atentados, a opinião pública acabará preferindo aceitar as demandas dos terroristas.

Segundo Owada (2009, p.1):

A essência da ordem jurídica internacional é a de defender o Estado de direito na sociedade internacional como sociedade de seres humanos. Se a busca da felicidade e bem-estar dos seres humanos é a razão pela qual a espécie humana veio a formar uma sociedade é intitulado de se proteger contra a violência do terrorismo, que tenta destruir a razão de ser da nossa sociedade. O Estado de direito é a chave para alcançar esse objetivo. No entanto, ao abordar a questão do terrorismo por esse ângulo, é importante ter em mente os dois aspectos em que o Estado de direito é relevante para a questão do terrorismo – ou seja, o primeiro aspecto que o Estado de direito tem de prevalecer a proteger a sociedade de atos de terrorismo ao criminalizar o terrorismo e, segundo o aspecto de que o Estado de direito tem de ser rigorosamente mantido em explorar medidas efi cazes para combater o terrorismo.

Wilkinson (1992, p. 247) reitera os princípios de uma resposta efi caz ao terrorismo:

Estes são: não render-se aos terroristas, e uma absoluta determinação para derrotar o terrorismo no ambiente do Estado de direito e do processo democrático; nenhum acordo ou concessões, mesmo diante de intimidação e de chantagem; um intenso esforço para levar os terroristas à justiça, processo e condenação em tribunais de direito; medida fi rme para punir Estados patrocinadores que dão refúgio, armas, explosivos, dinheiro e apoio moral e diplomático aos terroristas, uma determinação de nunca permitir que a intimidação terrorista bloqueie ou atrapalhe esforços políticos e diplomáticos para resolver os confl itos em regiões dilaceradas.

De acordo com Horgan (2006, p. 160), o terrorismo tende a ser uma atividade organizada na qual intervém certa quantidade de pessoas que desempenham funções distintas, que variam desde as mais relevantes operacionalmente até outras meramente de apoio. Para compreender a atividade terrorista, pode-se teoricamente separá-la em quatro fases distintas de um processo. São elas: decisão e busca; escolha do alvo; preparação ou atividade pré-terrorista; execução do atentado; atividades posteriores ao atentado e análise estratégica.

Manter em funcionamento uma organização terrorista é uma tarefa dispendiosa. A fase que antecede um ataque pode ser bastante complexa. Para resumir os pontos, Horgan (2006, p. 164) afi rma que:

a) exceto para organizações terroristas pequenas, os atentados são atos de violência planejados e calculados;

b) é necessário algum tipo de dirigentes que tomam decisões e orientam as atividades;

c) a escolha dos alvos deve considerar o contexto geral das necessidades e os objetivos da organização;

d) o próprio ato pode ter um propósito que seja abertamente crítico ou criminoso. Muitos alvos individuais ou materiais podem ter um valor direto de caráter político ou simbólico, o que refl ete a complexa dinâmica do contexto da organização terrorista;

e) em termos estratégicos e criminológicos, esta etapa pode caracterizar-se como uma fase de busca para uma situação pré-delituosa que se pode denominar pré-terrorista.

A preparação do atentado terrorista pode ser vista como a fase tática na qual se deve identifi car os alvos eleitos e decidir a melhor forma de executar a operação. Nessa fase estão incluídas: a necessidade de identifi car alvos, vigiá-los e avaliar riscos; a identifi cação e a seleção das pessoas mais adequadas; requisitos de treinamento geral e preparação específi ca, considerando-se as características do alvo; funções de desenho, construção e fabricação dos dispositivos necessários; e teste e preparação dos dispositivos.

Na fase de execução do atentado, encontram-se os seguintes fatores: as demandas logísticas de montar o dispositivo e a mão de obra necessária no cenário do atentado; a manutenção da vigilância e medidas de segurança para a operação; a dinâmica do próprio atentado, que está condicionada à situação do momento; e, se for o caso, o processamento das armas depois do atentado.

A fase fi nal posterior ao atentado consiste em avaliar os fatores da situação que condicionam a fuga das pessoas que operaram o ato, a destruição das provas e a avaliação completa da operação em todas as fases.

Como pode se observar do exposto e em conformidade com as palavras de Hoff man (1998), “nenhum grupo terrorista comete atentados de forma aleatória ou desprovida de sentido... nunca os utilizará simplesmente como um exercício de horror carente de sentido”.

Tendo em mente que os grupos terroristas têm dois tipos de demanda de fundos, quais sejam, fundos para manutenção de suas estruturas e fundos para os gastos decorrentes dos ataques, as autoridades supervisoras devem orientar os agentes designados a desenvolverem mecanismos de detecção de riscos adequados para seus respectivos segmentos de atuação. O Financial Action Task Force (FATF) publicou relatório sobre o fi nanciamento do terrorismo com diversos estudos de caso ilustrando como grupos terroristas levantam, usam e movimentos recursos fi nanceiros.

De acordo com pesquisas realizadas em âmbito internacional, verifi cou-se que os custos para realizar um atentado terrorista isoladamente são relativamente baixos se comparados com os danos que pode causar.

Tabela 1 – Os Custos dos Ataques Terroristas

Ataques Data Custo estimado

Sistema de transporte de Londres 7 de julho de 2005 GBP8,000

Bombas nos trens de Madrid 11 de março de 2004 USD10,000

Caminhões-bomba em Istambul 15 e 20 de novembro de 2003 USD40,000 Bombas no Jakarta JW Marriot Hotel 5 de agosto de 2003 USD30,000

Bombas em Bali 12 de outubro de 2002 USD50,000

Ataque ao USS Cole 12 de outubro de 2000 USD10,000

Ataques a embaixadas na África 7 de agosto de 1998 USD50,000 Fonte: FATF (2008)

Entretanto, a manutenção de uma rede terrorista, ou mesmo de uma célula específi ca, pode requerer um montante elevado de recursos para cobrir despesas de recrutamento, treinamento, planejamento e gastos correntes que precedem os ataques.

O fi nanciamento do terrorismo incorpora as atividades distintas de levantamento de fundos, acumulação e ocultação de fundos, usando-os para sustentar a infraestrutura de organizações terroristas e transferir fundos para apoiar ou realizar ataques específi cos. Os fundos utilizados para apoiar o terrorismo podem ser gerados por meios legais ou ilegais. Organizações humanitárias ou empresas legítimas podem ser usadas inadvertida ou conscientemente como um canal para fi nanciamento ou outro apoio logístico ao terrorismo (UNITED NATIONS, 2009, p. 3).

De acordo com o relatório citado, as organizações terroristas podem fi nanciar- se por meio de fontes legítimas ou ilegítimas. Observou-se que essas organizações recebem suporte considerável de Organizações não Governamentais (ONGs) e autofi nanciamento por intermédio de simpatizantes da causa.

Organizações não governamentais possuem características que as tornam particularmente atraentes para os terroristas ou vulneráveis ao mau uso de fi nanciamento do terrorismo. Elas aproveitam a confi ança do público, têm acesso a fontes consideráveis de recursos, e suas atividades muitas vezes utilizam dinheiro em espécie intensivamente.

É importante reconhecer a diferença entre ONGs exploradas pelos fi nanciadores do terrorismo e organizações sem fi ns lucrativos que são cúmplices de fi nanciamento

do terrorismo. Ambos os casos têm ocorrido, mas relatórios de tipologia e sua aplicação nem sempre deixam isso claro (UNITED NATIONS, 2009, p. 17).

Os recursos de empresas legítimas podem ser usados como uma fonte de recursos para apoiar atividades terroristas. Esse é um risco particular em setores que não exigem qualifi cações formais e em que começar um negócio não requer grandes investimentos. O risco de uma empresa desviar fundos para apoiar a atividade terrorista é maior quando a relação entre as vendas declaradas e as vendas reais é difícil de verifi car, como é o caso de negócios que transacionam intensamente com dinheiro vivo.

As organizações criminosas e os grupos terroristas continuam a desenvolver redes internacionais e estabelecer alianças de conveniência. A globalização permitiu que ambas as organizações expandissem e diversifi cassem suas atividades, aproveitando a internacionalização das comunicações e dos sistemas bancários, bem como a abertura de fronteiras para facilitar suas atividades. Nas palavras de Ehrenfeld (2002, p. 393):

... as organizações criminosas estão muitas vezes colaborando com os terroristas. Suas atividades vão desde o comércio de drogas ilegais, diamantes, dinheiro falso, documentos de identifi cação, pirataria de CD e vídeos, carros roubados, tráfi co de pessoas e prostituição, manipulação de mercados e orquestramento de esquemas de fraude de vários milhões de dólares.

Há um mercado para obtenção ilegal de dados pessoais, incluindo números de conta de cartão de crédito, assim como informações pessoais, como nome completo do titular do cartão, endereço de cobrança, número de telefone, datas de início e de validade, o código de segurança do cartão etc.

Seja por meio da ausência de controle jurisdicional efetivo, tolerância a organizações terroristas e suas atividades, ou apoio ativo para organizações terroristas, paraísos fi scais, estados falidos e patrocinadores estatais criam ambientes propícios ou dão apoio a organizações terroristas. Esses tipos de jurisdição continuam a representar fontes cruciais de apoio a organizações terroristas atuais.

Terroristas e grupos terroristas têm muitos métodos à sua disposição para transferir fundos pelo mundo. Eles podem usar sistemas fi nanceiros formais ou canais não regulamentados, ou simplesmente movimentar recursos através

das fronteiras em dinheiro vivo. Há poucos indicadores disponíveis para ajudar os entes designados a reconhecer que uma atividade suspeita é especifi camente relacionada com o fi nanciamento do terrorismo (UNITED NATIONS, 2009, p. 11).

Existem três métodos principais pelos quais os terroristas movimentam o dinheiro ou o transferem. O primeiro é por meio da utilização do sistema fi nanceiro, o segundo envolve o movimento físico de dinheiro (por exemplo, a utilização de cash couries), e o terceiro é pelo sistema de comércio internacional. A multiplicidade de estruturas organizacionais utilizadas por redes terroristas, a evolução contínua das técnicas em resposta a medidas internacionais e a natureza oportunista do fi nanciamento do terrorismo tornam difícil identifi car um método favorito ou mais comum de transmissão.

As instituições fi nanceiras e outros prestadores de serviços fi nanceiros regulamentados representam o setor fi nanceiro formal e servem como porta principal, por meio da qual fl uem as transações comerciais. Além disso, os serviços e os produtos disponíveis por meio do setor fi nanceiro formal servem como veículos para movimentação de fundos que apoiam organizações terroristas e custeiam os atos terroristas. A velocidade e a facilidade com que os fundos podem ser movidos dentro do sistema fi nanceiro internacional permitem movimentar recursos terroristas de forma efi ciente e efi caz e, muitas vezes, sem detecção entre as jurisdições e dentro delas.

A identifi cação e a interrupção do fi nanciamento do terrorismo são naturalmente mais difíceis quando as autoridades são confrontados por redes “informais” de apoio que não operam como parte de organizações bem estruturadas com papéis claros e linhas de prestação de contas.

O sistema de comércio internacional está sujeito a uma ampla gama de riscos e vulnerabilidades que fornecem a oportunidade para organizações terroristas transferirem valores e bens por meio de fl uxos comerciais aparentemente legítimos. Nas últimas décadas, o comércio internacional cresceu signifi cativamente: o comércio global de mercadorias já ultrapassa US$9 trilhões por ano, e o comércio global de serviços supera US$2 trilhões (de acordo com a Oganização Mundial do Comércio – OMC). Uma análise mais aprofundada dos métodos e técnicas específi cos utilizados para explorar o sistema comercial para fi ns de fi nanciamento do terrorismo poderia ajudar no desenvolvimento de medidas para identifi car e combater essa atividade.

O movimento físico de dinheiro é uma forma de os terroristas transferirem fundos sem encontrar as salvaguardas de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento do Terrorismo (PLD/CFT) estabelecidas em instituições fi nanceiras. Estima-se que alguns grupos têm convertido altos valores em dinheiro e em itens de difícil rastreamento, como commodities, do tipo ouro ou pedras preciosas, a fi m de transacionar ativos fora do sistema fi nanceiro.

Em grande medida, os terroristas necessitam de fundos para constituir um ambiente favorável para sustentar suas atividades – e não apenas para realizar ataques específi cos. Interromper seu fi nanciamento – geração e movimentação de fundos – cria um ambiente hostil para o terrorismo. Mesmo os melhores esforços das autoridades podem falhar para evitar ataques específi cos. No entanto, quando os fundos disponíveis para os terroristas são limitados, declina sua capacidade geral, limitando seu alcance e efeito.

As autoridades nacionais podem ajudar o setor fi nanceiro, bem como os outros setores e pessoas designadas, em seus esforços para identifi car e prevenir o fi nanciamento do terrorismo por meio da partilha de inteligência. A informação fi nanceira por si só não pode ser sufi ciente para evidenciar a atividade de fi nanciamento do terrorismo. No entanto, quando combinadas com a inteligência antiterrorista obtida por meio da vigilância da gama de atividades e redes terroristas, as informações fi nanceiras podem ser aproveitadas para fornecer às instituições fi nanceiras uma indicação concreta de possível atividade terrorista.

Enquanto as instituições fi nanceiras continuam a detectar operações suspeitas e relatá-las, as autoridades competentes devem assumir a responsabilidade de analisar essas operações e determinar se elas realmente envolvem o fi nanciamento do terrorismo. Elas também devem trabalhar para desenvolver indicadores (tipos de operações, produtos e assim por diante) que relacionem as transações suspeitas com o fi nanciamento do terrorismo. Tanto quanto possível, esses indicadores devem ser diferenciados daqueles de lavagem de dinheiro. Essa análise também poderia ajudar os estados a assegurarem que a regulamentação é sadia (UNITED NATIONS, 2009, p. 12).

Iniciativas nacionais e internacionais ainda focam mais no setor fi nanceiro formal, sem levar em consideração o fato de que terroristas têm pesadamente migrado para atividades criminosas, utilizado sistemas fi nanceiros informais e transações em espécie para movimentar fundos. Tendo em mente que as