Comprehensive analysis of the data

A Constituição da República de 1988 (BRASIL, 1988) inovou ao conferir aos municípios status de ente federado dotados de autonomia. De acordo com o art. 18:

A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Bonavides (2003, p. 345) destaca o avanço de tal inovação:

Faz-se mister assinalar o significado decisivo, inédito e inovador que assume o art. 18 da Constituição vigente. Esse artigo inseriu o município na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, fazendo com que ele, ao lado do Distrito Federal, viesse a formar aquela terceira esfera de autonomia, cuja presença, nos termos em que se situou, altera radicalmente a tradição dual do federalismo brasileiro, acrescido agora de nova dimensão básica.

No entanto, como destacam Blanes Sala e Santos (2009a, p. 137), há sérias controvérsias na doutrina nacional sobre o referido status. Nesse sentido, Baracho (1986) descarta expressamente essa possibilidade; Castro (2006) também nega tal condição, arguindo que os municípios não possuem representantes no Congresso Nacional, a diferença dos estados, e que a autonomia conferida não constitui cláusula pétrea, podendo ser modificada a qualquer momento mediante emenda constitucional. Por outro lado, a doutrina majoritária afirma a qualidade de ente federativo ao município. Araujo (2007, nosso grifo), por exemplo, invoca a redação do artigo 1º para definir a República Federativa do Brasil, a qual é “formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”.

Para Bastos (1992, p. 276), o município é contemplado como peça estrutural do regime federativo brasileiro pelo texto constitucional vigente, ao efetuar a repartição de competências entre 3 ordens governamentais diferentes: a federal, a estadual e a municipal; e à semelhança dos estados-membros, o município brasileiro é dotado de autonomia, a qual,

para que seja efetiva, pressupõe ao menos um governo próprio e a titularidade de competências privativas.

A autonomia municipal constitui-se em quatro capacidades: a) auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria; b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores; c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar; d) capacidade de auto-administração, administração própria para manter e prestar os serviços de interesse local (SILVA, 2003).

A autonomia municipal é reforçada pelo art. 29, que garante que os municípios se regerão por lei orgânica (BRASIL, 1988):

O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos.

De acordo com Silva (2003), lei orgânica é uma espécie de constituição municipal, a qual cuida de discriminar a matéria de competência exclusiva do município, observadas as peculiaridades locais, bem como a competência comum que a Constituição lhe reserva juntamente com a União, os estados e o Distrito Federal; indica, dentre a matéria de sua competência, aquela que lhe cabe legislar com exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente.

Dada a condição de ente federativo, lembra Braz (1994, p. 80), o município teve sua área de competência precisada na Constituição na tríplice partilha, assim, excluída a competência peculiar da União declarada pelo art. 21 da Constituição e a competência dos estados-membros estabelecidas pelo art. 24, o município é competente para para decidir, dentro de suas funções deliberativas e executivas, todos os assuntos que se refiram ao interesse local.

Bastos (1992, p. 277) comenta sobre o conceito chave utilizado pela Constituição para definir a área de atuação do município, o interesse local, que a imprecisão do conceito por um lado gera a perplexidade diante de situações inequivocadamente ambíguas onde se entrelaçam em partes iguais os interesses locais e os regionais, por outro lado, oferece uma elasticidade que permite uma evolução da compreensão do texto constitucional, diante da mutação por que passam certas atividades e serviços.

O art. 30 enumera as matérias de competência exclusiva dos municípios (BRASIL, 1988):

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

As competências municipais concorrentes, ou seja, comum à União, aos estados, ao distrito federal e aos municípios, são enumeradas no art. 23 (BRASIL, 1988):

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

De forma geral, o texto constitucional, no art. 25, reserva aos entes federados brasileiros as competências que não lhes sejam vedadas pela própria Carta Magna. Vejamos o que a legislação brasileira dispõe sobre a atuação internacional de seus entes federados.