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O art. 21, inc. I, da Constituição (BRASIL, 1988) diz competir à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; por sua vez, o art. 84, inc. VIII determina competir privativamente ao Presidente da República celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; e o art. 49, inc. I dispõe competir exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.

Embora, em matéria de política externa, a Constituição manteve a centralização do poder central na representação internacional do país, há alguns fatores a serem considerados. O primeiro deles diz respeito ao art. 52, inc. V, da Constituição que dispõe:

Compete privativamente ao Senado Federal:

V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

Dessa forma, podemos considerar que os entes federados do Brasil, incluindo os municípios, possuem competência para celebrar acordos internacionais de natureza financeira, ao que muitos autores consideram tratados na acepção do direito internacional quando realizados com organizações internacionais (MELLO, 2004, p. 300).

Este é o caso de Silva (2008, p. 84), que escrevendo sobre a capacidade das partes para celebrar tratados de forma geral ou para celebrar determinadas classes de tratados, destaca que “no Brasil, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios podem celebrar tratados de financiamento, desde que tenham aval do Senado Federal.”

Veremos quais legislações infraconstitucionais regulamentam os empréstimos externos das entidades federadas brasileiras e que propostas foram feitas para ampliar as competências internacionais destas entidades.

6.2.1 Legislação sobre empréstimos externos

A Lei de responsabilidade fiscal n. 101 de 2000 (BRASIL, 2000) limita o empréstimo interno e externo das entidades federadas, conforme art. 32:

O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I – existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II – inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III – observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV – autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo.

A Resolução n. 43 de 2001 do Senado (BRASIL, 2001) dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos estados, do distrito federal e dos municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização. São consideradas operações de crédito:

Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

A autorização do Senado é necessária nos seguintes casos:

Art. 28. São sujeitas a autorização específica do Senado Federal, as seguintes modalidades de operações:

I - de crédito externo;

II - decorrentes de convênios para aquisição de bens e serviços no exterior;

Segundo Romão (2009, p. 50), com a autorização da Constituição para que os entes federados possam fazer empréstimos externo e com a mudança da política de agências como

Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no sentido de considerar os municípios como parceiros privilegiados para a execução de projetos, sob o apelo da boa governança urbana, as cidades brasileiras trataram de aumentar o envio de projetos de empréstimo ao exterior, em contratos estabelecidos sempre com a anuência de órgãos como a Secretaria de Assuntos Internacionais (SEIN) do Ministério do Planejamento, a Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, entre outros.

6.2.2 Mudança na legislação sobre competência internacional dos entes federados

Dada a limitada competência internacional dos entes federados, estendendo-se somente aos acordos externos de natureza financeira, foram propostas no Congresso Nacional reformas na legislação brasileira com o intuito de alargar as competências internacionais dos estados e municípios. A primeira proposta de reforma legislativa foi apresentada por André Costa, com o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) n. 475 de 2005, que acrescentaria um parágrafo ao art. 23 da Constituição para permitir que estados, distrito federal e municípios pudessem promover atos e celebrar acordos ou convênios com entes subnacionais estrangeiros (BRASIL, 2005).

A PEC apresentada pelo então deputado foi considerada inadmissível pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania em parecer apresentado pelo relator Ney Lopes. Segundo o relator, o projeto é uma afronta à autonomia reconhecida aos entes estatais, uma vez que para a prática dos tais atos internacionais necessitaria de autorização da União. Diz Lopes (2006, p. 3) “autorizar, neste caso, é exercer poder sobre a vontade de outrem, e a Constituição da República não abriga muitos casos do exercício desse poder”.

Lopes ainda entende que não há nada no texto constitucional que impeça estados, distrito federal e municípios de celebrar atos internacionais com quaisquer pessoas estrangeiras, sejam elas dotadas ou não de personalidade jurídica de direito internacional. Segundo o relator, a liberdade de celebrar esses atos é decorrente da autonomia declarada no art. 18 da Constituição da República; esta liberdade é ampla e submissível a apenas dois limites: aos casos nos quais o legislador constituinte deliberou restringi-la (art. 52, inc. V) e ao próprio conjunto de competências atribuídas aos entes estatais pela Constituição da República.

Atualmente corre no Congresso Nacional86, outra proposta para ampliar as competências internacionais dos entes federados, autorizando-os a assinar acordos internacionais. Trata-se do Projeto de Lei Complementar n. 98 de 2006, do Senador Antero Paes de Barros, sobre aplicação de normas internacionais no Brasil. O projeto sofreu modificações sugeridas pelo relatório do Senador Arthur Virgílio e dentre estas modificações está a inclusão dos artigos 12 e 13, transcritos abaixo (BRASIL, 2006):

Art. 12. Os Estados, os Municípios e o Distrito Federal poderão, no âmbito de suas competências constitucionais, negociar e celebrar convênios com subunidades políticas ou administrativas estrangeiras mediante prévia autorização do Ministério das Relações Exteriores.

Par. 1. Os convênios internacionais mencionados no caput deste artigo não serão considerados tratados internacionais.

Par. 2. As obrigações que possam decorrer de um convênio internacional serão reguladas pela lei do Estado, Município ou Distrito Federal que o tenha firmado.

Art. 13. Convênio internacional negociado e celebrado por entes da Federação brasileira não pode contrariar acordo-quadro do qual o Brasil seja parte.

Par. 1. Se houver acordo-quadro pertinente, o ato negociado deve constituir ajuste complementar àquele.

Par. 2. Se não houver acordo-quadro pertinente, mas o objeto de convênio internacional conflitar com competências federais, o ato negociado deve constituir tratado.

O texto apresentado embora tenha o mérito da intenção de tornar a atividade paradiplomática legal, ele esbarra no excesso de zelo para que esta atividade não recaia sob o âmbito do direito internacional público, o que acaba por limitar a atividade internacional das entidades subnacionais brasileiras, como se percebe pela ênfase no fato de que os acordos celebrados sejam denominados convênios internacionais e sejam regulados pelo direito local ou regional. Embora seja válida a estipulação da lei aplicável aos acordos, na prática não seria fácil restringir os direitos e as obrigações assumidas pelas entidades subnacionais brasileiras de forma que não incidam no direito internacional.

Outra limitação do texto está na permissão para estabelecer atividades apenas com subunidades políticas ou administrativas estrangeiras, não legalizando desta forma as atividades com Estados e organizações internacionais. Ademais, parece ser incoerente que o mesmo texto permita no art. 5 que o Estado brasileiro estabeleça relações com entidades

86 _{O projeto está na Comissão de Constituição Justiça e Cidadania e já aprovado pela Comissão de Relações} Exteriores e Defesa.

subnacionais estrangeiras, criando o que Castelo Branco (2008, p. 109) chamou de “paradiplamacia às avessas”:

Art. 5. É vedada a celebração de tratados com subunidade política ou administrativa estrangeira, salvo se essa subunidade estiver capacitada a assim proceder pela lei do Estado a que pertence.

Parágrafo único. Os entes da Federação brasileira não podem celebrar tratados.

Mais uma limitação decorre da estipulada prévia autorização do Ministério das Relações Exteriores. Embora seja compreensível este procedimento, de forma que se evite extrapolação das competências das entidades subnacionais, é preciso que se tome cuidado para não tornar este processo demasiado burocrático, uma vez que a paradiplomacia é dinâmica e exige agilidade nas atividades dos governos subnacionais.