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O governo federal reconheceu a ação internacional das entidades federadas brasileiras na década de 90, ao criar uma instância para assessorar tais atividades. Segundo Rodrigues (2004b, p. 123), “o que o governo federal parece querer é monitorar as ações de governos subnacionais tratando de mantê-los dentro de um escopo inofensivo e, se possível, cooperativo em margem limitada de ação”.

A possibilidade de os governos subnacionais praticarem relações internacionais foi mencionada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, que em entrevista88 reconheceu as ações internacionais de governadores e prefeitos, considerando-as benéficas, como sendo extensão da União. A visão do Presidente contribuiu para a criação de um novo órgão na estrutura do Ministério das Relações Exteriores, em 1997, a Assessoria de Relações Federativas (ARF) (RODRIGUES, 2004b, p. 123).

O principal objetivo da ARF era o criar um canal para que o Itamaraty pudesse assessorar os governos dos estados e municípios brasileiros em suas iniciativas no exterior (NUNES, 2005, p. 45). Nesse sentido, o MRE passou a monitorar e em certa medida coordenar a diplomacia federativa, que como explica Rodrigues (2009, p. 36) é a expressão

88 _{Cf: CARDOSO, Fernando Henrique. Entrevista a Roberto Pompeu de Toledo. São Paulo: Companhia das} Letras, 1998.

criada pelo MRE para identificar as ações internacionais de estados e municípios brasileiros no âmbito da política externa.

O governo de Luiz Inácio da Silva deu novo enfoque para a paradiplomacia das entidades federadas brasileiras, criando um maior espaço para o diálogo entre os municípios e a esfera federal de governo. Segundo Vigevani (2006b), esta administração ampliou a preocupação do governo central em relação às questões federativas e a ação internacional. Em 2003, a ARF foi reformulada, transformando-se na Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA). A AFEPA continuou sendo uma unidade de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado das Relações Exteriores, com o objetivo de promover a articulação entre o Ministério e os governos dos estados, do distrito federal e dos municípios, com o objetivo de assessorá-los em suas iniciativas externas e providenciar o atendimento às consultas formuladas89.

Vinculados à AFEPA, foram abertos escritórios regionais do Ministério das Relações Exteriores, que auxiliam na promoção das atividades externas das entidades federadas, com sede em Belo Horizonte, Curitiba, Florianópolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo.

Ainda em 2003, foi criada a Assessoria de Cooperação Internacional Federativa (ACIF), junto à Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais, vinculada à Presidência da República, que realizou importantes eventos para estabelecer mecanismos de diálogos entre o governo central e os estaduais em assuntos internacionais (NUNES, 2005, p. 46).

O governo do presidente Lula criou a Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), atualmente vinculada à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. A SAF estabeleceu uma agenda de relações internacionais federativas, que inclui a cooperação descentralizada bilateral, bem como as articulações que envolveram a criação do Foro Consultivo de Municípios e Estados do Mercosul90 (RODRIGUES, 2009, p. 39).

89 _{Disponível em: <www.mre.gov.br/portugues/ministerio/sitios_secretaria/afepa/afepa.asp>. Acesso em: 20 jan.} 2007.

90 _{Criado em dezembro de 2004, na Cúpula de Ouro Preto, o Foro Consultivo de Municípios e Estados do} Mercosul (FCCR) atende a uma antiga demanda e à necessidade de que os governos estaduais e municipais dos Estados membros do Mercosul possam participar das discussões do bloco de forma qualificada, trazendo suas contribuições e reivindicações. Com a criação do FCCR pretende-se que os governos municipais e estaduais possam participar diretamente da construção do Mercosul como atores efetivos, e não mais de forma fragmentada ou temática. Disponível em: <www.mercosur.int>. Acesso em: 6 nov. 2010.

Outra instituição criada no governo Lula foi o Comitê de Associação Federativa (CAF), também ligado à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, com a finalidade de promover a articulação na formulação de estratégias e implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de governo, para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relações federativas.

A estrutura do MRE e da Presidência da República para ações internacionais federativas é, por si só, parte do reconhecimento da legitimidade dos entes federados para as relações internacionais (RODRIGUES, 2009, p. 39).

Além disso, a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), autarquia vinculada ao Ministério das Relações Exteriores, atua como facilitadora e promotora da cooperação internacional, como instrumento de política externa federal, valendo-se de boas práticas, recursos e capacidades de órgãos e agências estaduais e municipais brasileiros, levados para outros países (RODRIGUES, 2008, p. 1023).

Segundo Nunes (2005, p. 47), pode-se afirmar que a desconfiança inicial do executivo federal, principalmente do Itamaraty, com relação às primeiras experiências de institucionalização da paradiplomacia transformou-se, aos poucos, em seu estímulo, desde que realizada em harmonia com a política externa do país. Por todos as iniciativas do governo para coordenar, assessorar e estimular as atividades das entidades federadas, em especial a atividade internacional dos municípios, o governo Lula caracterizou-se por um federalismo municipalista.

Como descreve Trevas (2006, p. 32), a unidade da Presidência da República responsável pelos assuntos federativos busca interagir com as iniciativas dos governos municipais e estaduais na cena internacional, objetivando constituir com os entes federados uma política de cooperação internacional federativa – tal política está voltada para a promoção e coordenação de iniciativas externas promovidas pelos governos subnacionais, no sentido de apoiá-los na identificação de oportunidades objetivando estabelecer acordos de cooperação, bem como fomentando sua participação nos fóruns de negociação e cooperação.