Conhecer os contextos históricos, políticos e culturais da institucionalização de um conselho são
de suma importância para avaliar o seu potencial participativo e deliberativo. Em virtude disso, neste
tópico analisar-se-á a formação histórica, política e cultural do CNDH.
Na doutrina, há várias conceituações sobre os direitos humanos. Perez Luño (1990, p.26) conceitua
como as instituições jurídicas que a cada momento histórico, tem como fim a concretização da dignidade
humana, da liberdade, da igualdade. Por seu turno, Benevides (1994, p.30) define direitos humanos como
os direitos comuns a todos os seres humanos, decorrendo da dignidade intrínseca, independentemente do
reconhecimento formal pelos poderes públicos. Por fim, Bobbio (2004, p.2) defende que os direitos
humanos são “direitos históricos, que nascem no inicio da era moderna, juntamente com a concepção
individualista da sociedade e tornam-se um dos principais indicadores de progresso histórico”.
A proteção e a promoção dos direitos humanos é tarefa tantos dos Estados, quanto do Direito
Internacional. Assim, a proteção dos direitos humanos no âmbito interno é uma das funções principais do
Estado, que deverá ser feita tanto por este, quanto pela sociedade civil. Nesse sentido, Cassin (1994,
66
p.400): “ […]
La protección de los derechos del hombre en el plano nacional es una responsabilidad primordial que incumbe al Estado y a los grupos sociales en el interior del mismo.23”
A Declaração Universal de Direitos Humanos inaugurou o Direito Internacional dos Direitos
Humanos, pois até aquele momento não havia nenhum documento internacional com tamanha
abrangência. Além disso, conforme Trindade (2011, p.193), fundou a concepção contemporânea de
Direitos Humanos que visa integrar os direitos civis e políticos com os direitos econômicos, sociais e
culturais.
Este importante documento internacional reafirmou a promoção e proteção da dignidade da pessoa
humana. Assim, “[…] trata-se de documento marco que devolve o ser humano ao seu devido lugar, isto é,
ao centro do processo normativo e protetor, dando-lhe a titularidade e a subjetividade no plano
internacional.” (SORTO, 2008, p.20).
O CNDH tem importância fundamental neste sentido, pois foi inspirado nos princípios da
Declaração Universal dos Direitos Humanos e é o órgão responsável por proteger e promover os direitos
humanos do Estado brasileiro. Ademais, é o espaço de participação e interação democrática entre o Estado
e a sociedade civil. Segundo Ramos (2014, p.430), este órgão colegiado tem duas principais atribuições. A
primeira é receber e investigar violações de Direitos Humanos, atuando juntamente com outros órgãos,
como o Ministério Público e as autoridades policiais. A segunda é promover pesquisas e estudos na
temática de Educação para os Direitos humanos. Para cumprir suas relevantes funções o CNDH pode
criar comissões especiais de inquéritos. Ademais, este órgão coopera com as Nações Unidas na defesa dos
direitos humanos no âmbito interno.
A Lei 4.319 de 1964, de 16 de março de 1964, criou o CNDH. É um dos mais antigos órgãos
colegiado em funcionamento no Brasil. O projeto de criação do CNDH foi apresentado ao Congresso
Nacional em 1956, pelo deputado mineiro Bilac Pinto, do partido de oposição União Democrática
Nacional (UDN). Ele era um dos líderes da oposição do governo do Presidente Juscelino Kubistchek
(1956-1961). A finalidade deste órgão colegiado seria proteger direitos dos perseguidos políticos,
principalmente quando violados por autoridades de qualquer instância e poder. (MAZUOLLI, 2014, p.
290). Era vinculado ao Ministério da Justiça e dos Negócios Interiores.
24
23 “A proteção dos Direitos Humanos no plano nacional é uma responsabilidade primordial que incumbe ao Estado e aos grupos sociais no interior dele” (tradução nossa).
24 A composição era: Ministro da Justiça, Representante do Ministério das Relações Exteriores (com o objetivo de cooperação com a ONU), Representante do Ministério Público Federal, Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Professor Catedrático de Direito Constitucional e Professor Catedrático de Direito Penal de uma das faculdades federais,
67
Conforme a Lei 4.319/1964, este órgão colegiado tinha como principais competências: a)
promover inquéritos, investigações e estudos sobre a eficácia das normas asseguradoras dos direitos
humanos; b) promover a divulgação do conteúdo e da significação de cada um dos direitos humanos; c)
promover nas áreas que apresentem maiores índices de violação dos direitos humanos: realização de
inquéritos, campanhas de esclarecimento e divulgação; d) promover inquéritos e investigações nas áreas
onde tenham ocorridos fraudes eleitorais; e) promover a realização de cursos para o aperfeiçoamento dos
serviços policiais; f) cooperar com os entes federados para a promoção dos direitos humanos; g)
recomendar aos governos a exoneração dos agentes públicos que se envolvam em atos violadores de
direitos humanos; h) recomendar o aperfeiçoamento dos serviços de polícia técnica; i) estudar o
aperfeiçoamento da legislação, de modo a permitir a eficaz repressão das violações dos direitos humanos;
j) receber representações que contenham notícias de violações dos direitos humanos.
Apesar de ter criado em 16 de março de 1964, o CNDH somente foi instalado em 24 de outubro de
1968. Ele só foi tirado do papel para responder às denúncias, inclusive internacionais, de graves violações
aos direitos humanos, como torturas, perseguições, sequestros, prisões e assassinatos. Nos primeiros anos
de sua instalação, sua atuação foi muito incipiente, haja vista que as denúncias que chegavam contra a
repressão da ditadura eram arquivadas. Em 16 de dezembro de 1971, o presidente Médici, sancionou a lei
número 5.762 que reduziu o número das sessões do Conselho para seis, tornou as reuniões secretas e
aumentando o número de conselheiros ligados ao governo. A promulgação desta lei teve como objetivo
impedir a atuação do CNDH no combate à ditadura. Na 12ª sessão do Conselho, em 10 de agosto de
1971,que estava em discussão o processo nº.7.450/71,que requeria a abertura de investigação sobre o
desaparecimento do ex-deputado Rubens Paiva
25, a oposição quase conseguiu apurar a verdade sobre este
trágico desaparecimento, uma vez que votaram pela investigação do crime, os conselheiros Oscar Pedroso
Horta, Nelson Carneiro, Danton Jobim (ABI) e Cavalcanti Neves (OAB). Então, em um placar apertado
de 5 a 4, os membros do governo conseguiram o arquivamento do processo.
Presidente da Associação Brasileira de Imprensa, Presidente da Associação Brasileira de Educação, Líderes da Maioria e da Minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
25
Rubens Paiva era um deputado federal eleito pelo PTB e teve importantes atuações no combate a ditadura militar. Participou em 1963, da CPI do Ibad (Instituto brasileiro de Ação Democrática) que apurou o recebimento por generais de quantias em dólar do governo americano. Entretanto, sua atuação ativa no combate a ditadura foi interrompida em 20 de janeiro de 1971, quando seis agentes do Serviço de informações da Aeronáutica invadiram a sua residência no Rio de Janeiro e o levaram. Seu corpo nunca foi encontrado.
68
Outro caso que teve bastante repercussão nacional e foi arquivado pelo CNDH foi o do estudante
Stuart Angel
26. Em 12 de abril de 1972, na 14ª reunião ordinária, o caso foi arquivado, tendo apenas o
voto do conselheiro Cavalcanti Neves, a favor da investigação deste desaparecimento.
Durante 1973 e 1979, o CNDH foi impedido de se reunir. Somente em 9 de maio de 1979, o
conselho voltou a ter uma atuação mais ativa, primordialmente nas investigações de torturas de presos.
Em 10 de dezembro de 1985, o CNDH voltou a ter suas reuniões abertas ao público e suas decisões
passaram a ser publicadas no Diário Oficial da União. Em 1986, o CNDH começou a mapear as denúncias
que chegavam a ele. A grande maioria dos processos era de violência policial, seguido de conflitos
agrários.
Entre os anos de 1980 a 1990, após a abertura política, o CNDH teve uma atuação destacada na
defesa dos direitos humanos, principalmente, na investigação da violência rural (No Pará, o líder sindical
João Canuto e do padre Josimo Morais Tavares, em Imperatriz no Maranhão; A demarcação contínua de
1,6 milhão de hectares da área indígena Raposa Serra do Sol em Roraima), bem como no sistema prisional
(violência com os detentos do Presídio Cândido Mendes, na Ilha Grande, Rio de Janeiro). Não obstante, o
CNDH foi, novamente, fechado em 16 de marco de 1990, pelo presidente Fernando Collor de Mello.
Contudo, após uma intensa pressão política e social o conselho foi reaberto, outra vez, ainda no ano de
1990.
Em 1991, houve a publicação de um novo regimento interno, através da Portaria n.º 642, que
regulamentou a participação da sociedade civil nas reuniões do conselho. Entre 1989 e 1992, a atuação do
CNDH se concentrou na adesão do Estado brasileiro a tratados internacionais de proteção dos direitos
humanos, tais como: Convenção contra a Tortura, a Convenção dos Direitos da Criança, a Convenção
Americana sobre Direitos Humanos e a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura.
Outros fatos que tiveram a atuação do CNDH foi o massacre de Carandiru (assassinato de 111 presos),
bem como o massacre da Candelária (oito meninos de ruas foram mortos por policiais militares) e a
chacina de Vigário Geral (21 moradores da favela de Vigário Geral no Rio de Janeiro foram assassinatos
como represálias a morte de policiais). Esses fatos levaram a uma campanha do CNDH, encabeçada pelo
deputado Hélio Bicudo, para extinção do foro privilegiado dos policias militares acusados de crimes
comuns, levando a aprovação da Lei 9.299 em 1996 (transferência da competência do julgamento dos
crimes cometidos por militares da Justiça Militar para a Justiça Comum). Em 1998, o Estado brasileiro,
sob a influência do CNDH reconheceu a jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos, sendo
um marco importante na internacionalização dos Direitos Humanos.
26
Stuart Angel era um estudante militante do MR-8 (Movimento Revolucionário oito de outubro). Preso por agentes da Aeronáutica no Rio de Janeiro foi torturado e morto na base Aérea do Galeão no Rio de Janeiro.
69
O primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), resultado de uma ampla
participação popular estimulada pelo CNDH, foi apresentado em 13 de maio de 1996. Foi o primeiro
programa da América Latina e o terceiro do mundo. Trouxe inúmeros avanços, tais como: a tipificação
do crime de tortura e combate a impunidade. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, a atuação
do CNDH se concentrou nas chacinas de Corumbiara (uma fazenda, situada em Corumbiara - Rondônia
foi ocupada por 540 famílias em 1995. O proprietário ingressou com uma ação de reintegração de posse,
que foi julgada procedente. Na fase de cumprimento da sentença, houve um enfretamento armado, que
culminou na morte de 16 trabalhadores rurais e 02 policiais, além de 53 feridos) e Eldorado do Carajás
(19 trabalhadores rurais foram assassinados pela polícia militar do Estado do Pará).
Em 2003, houve mais uma alteração no CNDH, com a Lei nº 10.683, passando a estar vinculado
àSecretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR), sendo presidido pelo Ministro
dessa Secretaria. Seu vice-presidente seria eleito pelo próprio colegiado. Sua composição passou a ser
esta: Secretário de Direitos Humanos (presidente); representante do Ministério das Relações Exteriores;
Representante do Ministério Público Federal (atualmente é o Procurador geral da República, tendo como
suplente o Procurador Federal dos Direitos dos Cidadãos); Presidente do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; Professor catedrático de Direito Constitucional; Professor catedrático de Direito
Penal de uma das faculdades federais; Presidente da Associação Brasileira de Imprensa; Presidente da
Associação Brasileira de Educação; Líderes da Maioria e da Minoria na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal.
Os conselheiros não são remunerados, trabalhando voluntariamente. Os recursos para a
manutenção do órgão tais como, despesas com estrutura administrativa e com o deslocamento de pessoal
para investigação das denúncias, são oriundos do orçamento do governo brasileiro. O CNDH é composto
pelos seguintes órgãos: plenário e comissões especiais. O plenário reunir-se-á, ordinariamente, pelo
menos seis vezes ao ano e extraordinariamente quando convocado pelo presidente ou por solicitação de
2/3 (dois terços) de seus membros. Insta ressaltar, que é possível a participação de qualquer pessoa nas
reuniões do conselho, com direito à voz. As comissões especiais serão criadas com prazos e finalidades
bem definidas e deverão ser presididas por um membro do conselho, titulares ou suplentes. O regimento
interno, aprovado em 2010, também previu a criação de Câmaras Temáticas nas áreas de:
Desenvolvimento e Direitos Humanos; Acesso à Justiça e Segurança Pública; Direitos Individuais e
Coletivos; Assuntos Normativos e Estudos Legislativos.
Podem-se citar mais alguns casos que tiveram a atuação do Conselho Nacional de Direitos
Humanos: primeiro caso de federalização de crimes contra os direitos humanos de repercussão nacional e
internacional no caso do assassinato do advogado Manoel de Mattos; Investigação de casos de tortura no
70
Espírito Santo; missões ao Mato Grosso do Sul para defender os guarani- Kaiowa, submetidos a graves
violências em localidades como Antônio João (Nanderu-Marangatu), Dourados (Passo Piraju);
Investigação das violações de direitos humanos durante a construção de barragens e hidrelétricas,
solicitada pelas lideranças do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), concluída em 2010, com o
lançamento público de um consistente relatório com dezenas de recomendações aos poderes públicos com
vistas a reparação e a não repetição.
O Terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos de 2009 se comprometeu a criar um Conselho
Nacional de Direitos Humanos, informado pelos
“Princípios de Paris”
27, com o objetivo de ser
credenciado junto ao Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, como Instituição
Nacional de Direitos Humanos.
Em junho de 2014, a Lei 12.986 criou o Conselho Nacional dos Direitos Humanos em substituição
ao Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. A finalidade do atual conselho é a promoção e a
defesa dos direitos humanos, mediante ações preventivas, protetivas, reparadoras e sancionadoras das
condutas e situações de ameaça ou violação desses direitos. Constituem direitos humanos sob a proteção
do CNDH os direitos e garantias fundamentais, individuais, coletivos ou sociais previstos na Constituição
Federal ou nos tratados e atos internacionais celebrados pela República Federativa do Brasil. Outra
importante inovação foi que, independe de provocação das pessoas ou das coletividades ofendidas, a
defesa dos Direitos Humanos pelo CNDH.
A composição do CNDH foi alterada passando a contar com 22 membros, entres representantes de
órgãos públicos e da sociedade civil. Como representantes dos órgãos públicos têm-se: Secretário Especial
dos Direitos Humanos; Procurador-Geral da República; 2 (dois) Deputados Federais; 2 (dois)
Senadores; 1 (um) do Ministério das Relações Exteriores; 1 (um) do Ministério da Justiça; 1 (um) da
Polícia Federal; 1 (um) da Defensoria Pública da União. Como representantes da sociedade civil, tem-se:
1 (um) da Ordem dos Advogados do Brasil, indicado pelo Conselho Federal da entidade; 9 (nove) de
organizações da sociedade civil de abrangência nacional e com relevantes atividades relacionadas à defesa
dos direitos humanos; 1 (um) do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério Público dos
Estados e da União. Cabe ressaltar que, os 09 representantes da sociedade civil e os seus suplentes serão
eleitos em encontro nacional para um mandato de 2 (dois) anos
28.
27
III PNDH. Eixo: Integração democrática e sociedade civil. Ação programática “a” do Objetivo estratégico n.1).
28 Os representantes da sociedade civil eleitos para o biênio 2014-2016 foram: Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT), Coletivo Nacional de Juventude Negra (ENEGRECER), Conselho Federal de Psicologia (CFP), Conselho Indigenista Missionário (CIMI), Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social, Movimento
71
Outra importante mudança aconteceu na ampliação das competências do Conselho. Suas
competências passaram a ser: a) fiscalizar a Política Nacional de Direitos Humanos, podendo sugerir e
recomendar diretrizes para a sua efetivação (órgão central de fiscalização da política de direitos humanos);
b) receber representações ou denúncias de condutas ou situações contrárias aos direitos humanos e apurar
as respectivas responsabilidades - deverá receber denúncias e apurar as violações. Entretanto, com o
fortalecimento do Ministério Público após a Constituição de 1988, esse papel de investigação ficou
secundário, uma vez que o MP possui mais estrutura material para realizar esse trabalho. Além disso, o
resultado das investigações do CNDH é enviado também ao MP (RAMOS, 2014, p. 431)-; c) promover
medidas necessárias à prevenção, repressão, sanção e reparação de condutas e situações contrárias aos
direitos humanos, inclusive os previstos em tratados e atos internacionais ratificados no País, e apurar as
respectivas responsabilidades; (função de aplicação dos tratados internacionais no ordenamento
brasileiro).
Além disso, deverá: a) expedir recomendações a entidades públicas e privadas envolvidas com a
proteção dos direitos humanos, fixando prazo razoável para o seu atendimento ou para justificar a
impossibilidade de fazê-lo (poderá fazer recomendações às entidades públicas e privadas na proteção dos
direitos humanos); b)articular-se com órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais
encarregados da proteção e defesa dos direitos humanos; (colaborar com outros órgãos na proteção dos
direitos humanos); c) manter intercâmbio e cooperação com entidades públicas ou privadas, nacionais ou
internacionais, com o objetivo de dar proteção aos direitos humanos e demais finalidades previstas neste
artigo; d) acompanhar o desempenho das obrigações relativas à defesa dos direitos humanos resultantes de
acordos internacionais, produzindo relatórios e prestando a colaboração que for necessária ao Ministério
das Relações Exteriores (auxiliar o Ministério das Relações Exteriores na proteção do Direito
Internacional de Direitos Humanos); e) opinar sobre atos normativos, administrativos e legislativos de
interesse da política nacional de direitos humanos e elaborar propostas legislativas e atos normativos
relacionados com matéria de sua competência (elaborar pareceres e propostas de lei com a temática dos
direitos humanos); f) realizar estudos e pesquisas sobre direitos humanos e promover ações visando à
divulgação da importância do respeito a esses direitos (papel de promotor da Educação em Direitos
Humanos) .
Outras competências são: a) recomendar a inclusão de matéria específica de direitos humanos nos
currículos escolares, especialmente nos cursos de formação das polícias e dos órgãos de defesa do Estado
Nacional da População de Rua (MNPR), Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), Plataforma de Direitos Humanos –Dhesca Brasil e Rede Nacional Feminista de Saúde, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos.72
e das instituições democráticas (pleitear a inclusão da temática de direitos humanos no currículo); b) dar
especial atenção às áreas de maior ocorrência de violações de direitos humanos, podendo nelas promover
a instalação de representações do CNDH pelo tempo que for necessário (mapear as áreas de maior
violação de direitos humanos com o objetivo de sugerir medidas que assegurem o gozo desses direitos); c)
realizar procedimentos apuratórios de condutas e situações contrárias aos direitos humanos e aplicar
sanções de sua competência (investigar as denúncias e aplicar sanções); d) pronunciar-se, por deliberação
expressa da maioria absoluta de seus conselheiros, sobre crimes que devam ser considerados, por suas
características e repercussão, como violações a direitos humanos de excepcional gravidade, para fins de
acompanhamento das providências necessárias a sua apuração, processo e julgamento (acompanhar a
investigação de graves crimes violadores de direitos humanos). Foram vetados do projeto de lei original,
a possibilidade de fazer inspeções e fiscalizar os estabelecimentos penitenciários ou de custódia, bem
como a internação de adolescentes em conflito com a lei.
Para cumprir as suas relevantes funções, os conselheiros poderão representar: a) à autoridade
competente para a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo, visando à apuração
da responsabilidade por violações aos direitos humanos ou por descumprimento de sua promoção,
inclusive o estabelecido no inciso XI, e aplicação das respectivas penalidades; b) ao Ministério Público
para, no exercício de suas atribuições, promover medidas relacionadas com a defesa de direitos humanos
ameaçados ou violados; c) ao Procurador-Geral da República para fins de intervenção federal, na hipótese
de proteção dos direitos da pessoa humana; d) ao Congresso Nacional, visando a tornar efetivo o exercício
das competências de suas Casas e Comissões sobre matéria relativa a direitos humanos.
O CNDH goza das seguintes prerrogativas: a) requisitar informações, documentos e provas
necessárias às suas atividades; b) requisitar o auxílio da Polícia Federal ou de força policial, quando
necessário ao exercício de suas atribuições; c) requerer aos órgãos públicos os serviços necessários ao
cumprimento de diligências ou à realização de vistorias, exames ou inspeções e ter acesso a bancos de
dados de caráter público ou relativo a serviços de relevância pública. Logo, o CNDH tem um amplo poder
probatório.
Essa nova lei possibilitou que o CNDH possa aplicar as seguintes sanções: a) advertência; b)
censura pública; c) recomendação de afastamento de cargo, função ou emprego na administração pública
direta, indireta ou fundacional da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios do
responsável por conduta ou situações contrárias aos direitos humanos; d) recomendação de que não sejam
concedidos verbas, auxílios ou subvenções a entidades comprovadamente responsáveis por condutas ou
situações contrárias aos direitos humanos. Foi suprida do projeto de lei original, a possibilidade de aplicar
pena de reclusão, de seis meses a dois anos, para aquele que impedisse com violência ou ameaça o
73
funcionamento do conselho, assim como a pena de reclusão de um a três anos para aquele que mentisse ou
ocultasse a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete perante o conselho.
In document
Research Evaluation - Proceedings of a Conference - Oslo, 30-31 May 1991
(sider 28-31)