Classification criteria for substances 1. Respiratory sensitisers

O segundo instrumento adotado para a implementação da PNDP foi a assistência financeira. Salamon (2002) a define como um tipo de instrumento que repassa recursos de uma organização governamental (neste caso do MP) para outra com o propósito de estimular ou apoiar determinadas atividades ou serviços. A competência é de quem recebe os recursos. Na PNDP, a assistência financeira se deu a partir dos recursos do que se designou “programa de fomento”. Nesse programa, os órgãos deveriam enviar projetos que atendessem às diretrizes de portaria específica, publicada anualmente, cujo propósito principal era a implementação da gestão por competência nos órgão.

Para implementação da política foi criado um recurso específico, que foi chamado de fomento à PNDP, era uma ação do PPA, com recurso específico destinado pra dar suporte aos órgãos pra implementar a política. (Dirigente “F”)

Era uma forma de garantir um recurso efetivamente destinado a essa finalidade, que era ofertar recursos pros órgãos, os órgãos apresentariam os seus projetos e a partir daí os projetos seriam selecionados e você estaria então bancando aquela iniciativa no órgão (Dirigente “E”)

Segundo a percepção dos dirigentes entrevistados, esse instrumento não foi o mais adequado para a Política naquele momento por que os projetos apresentados eram voltados ao

atendimento de demandas pontuais de capacitação e não se enquadravam em um plano maior de desenvolvimento da gestão por competência, conforme as especificações do decreto.

Acho que o modelo de você apresentar os planos e repassar recursos também acho que não surtiu muito efeito. (Dirigente “E”)

Põe o terceiro escalão lá pra analisar os planinhos de capacitação dos órgãos, pra coisas muito pontuais: “ah, eu quero capacitar o pessoal na metodologia de análise do PPA, sei lá coisas assim que não tem efeito. Do ponto de vista de política de desenvolvimento de pessoal zero, nenhum. (...) não tinha mais sentido nenhum ficar tocando aquele fomentozinho, tanto que não tá mais tendo... por que o resultado prático daquilo era nenhum. (Dirigente “J”)

Quando o fomento foi criado estava colocado o reforço às áreas de recursos humanos, uma das possibilidades que eu havia levantado era contratar consultorias que funcionassem como coaching dos órgãos, durante dois anos, de forma a permitir que eles desenvolvessem um bom trabalho e não apenas uma discussão teórico- conceitual, mas não foi pra frente”. (Dirigente “I”)

Diante da apresentação dos resultados sobre os instrumentos da Política, alguns aspectos gerais se destacam para discussão. Conforme apontam Ollaik e Medeiros (2011), os instrumentos de uma Política exercem grande influência na forma e na qualidade da implementação. As autoras acrescentam, contudo, que não há estudos empíricos suficientes, no contexto brasileiro, para subsidiar um debate técnico sobre os “melhores” instrumentos governamentais. A despeito disso, algumas considerações em relação aos instrumentos merecem ser apresentadas.

A fim de possibilitar uma avaliação dos instrumentos, foi feita uma comparação, explicitada na Tabela 6, entre os objetivos e as técnicas propostas para a Política. A comparação foi feita considerando o resultado a ser obtido em cada um dos objetivos e atrelando as técnicas que poderiam, diretamente, contribuir para o alcance do que se propunha em cada objetivo.

Tabela 6. Comparação entre objetivos da PNDP e técnicas para instrumentalizá-los

Objetivos Técnicas relacionadas

Objetivo Geral:

 Tornar a capacitação no governo federal orientada por competências

 Todas

Objetivos Explícitos:

 melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;

 desenvolvimento permanente do servidor público;

 adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual;

 divulgação e gerenciamento das ações de capacitação;

 racionalização e efetividade dos gastos com capacitação

 Não identificada

 Formação do corpo técnico e funcional  Plano anual de capacitação

 Programa de Fomento

 Formação do corpo técnico e funcional

 Rede de desenvolvimento de Pessoas  Plano anual de capacitação

 Rede de escolas de governo

 Não identificada

Objetivos Implícitos

 o transbordamento da metodologia para outros subsistemas de gestão de pessoas do governo federal;

 ampliação do poder de agenda da temática junto aos dirigentes;

 envolvimento de outros atores no processo, não apenas aqueles vinculados à área de Recursos Humanos;

 a melhoria da oferta de capacitação por parte das escolas de governo.

 Não identificada

 Não identificada

 Não identificada

 Rede de Escolas de Governo

Em primeiro lugar, percebe-se que os instrumentos foram definidos tendo em vista objetivos propostos para a Política, embora não contemplem todos. No que tange aos objetivos explícitos, o desenvolvimento contínuo dos servidores seria atingido a partir dos planos anuais de capacitação e da formação de um corpo técnico e profissional. Conforme visto no detalhamento dos instrumentos, o monitoramento dos relatórios do PAC apresentou dificuldades e não forneceu subsídios para retroalimentar a Política. A implementação da capacitação a partir de um modelo de competências, por sua vez, deveria ter sido realizada a partir do incentivo do fomento. Os órgãos, conforme explicitado, elaborariam projetos para o processo, que seriam implementados com recursos da Política. Os projetos, contudo, estavam muito pautados em cursos pontuais e o fomento não atingiu a finalidade proposta e nenhuma

outra ferramenta foi utilizada para suprir essa lacuna. Alguns trechos das entrevistas com dirigentes apontam para essa “falta de instrumentos” para a execução da Política.

Olha, fazendo uma avaliação hoje, acho que o modelo não foi o mais adequado, acho que a gente conseguiu dar as diretrizes gerais, isso sim, mas [...] você traduzir na prática os programas de capacitação a partir da identificação das competências, nós não demos outros instrumentos para que os órgãos pudessem atuar dessa forma. (Dirigente “E”)

Nós fizemos uma política, mas oferecemos muito pouco pra que ela se concretizasse de fato. Não foi uma ação que se estendesse em mais de uma frente. Se esperou que a área de Rh se virasse. Esperávamos muito e oferecemos relativamente pouco. Nessa parte política também não houve uma atuação mais forte do ministério do planejamento junto aos outros ministérios (Dirigente “I”)

Os objetivos de melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e de racionalização e efetividade dos gastos com capacitação não tiveram técnicas específicas relacionadas, mas poderiam ser consequência do atingimento dos demais objetivos propostos.

Em relação aos objetivos implícitos, percebe-se que apenas a melhoria da oferta de capacitação teve uma técnica a ele atrelada, a Rede de Escolas. Os demais estavam presentes nas expectativas, mas não houve desenho de instrumentos específicos para atingi-los. Além disso, mesmo as técnicas concebidas e relacionadas a objetivos, tiveram ferramentas desenhadas que não foram executadas na prática ou não foram monitoradas e avaliadas. Essa descontinuidade das ações pensadas pelo Comitê aparece em trechos de entrevistas.

Várias discussões no comitê no início tentaram delinear diretrizes maiores, mas acabou que a gente não conseguiu avançar muito. E ai a gente avançou onde a gente sempre consegue avançar, naquela coisa pequenininha. (Dirigente “J”)

Mas ficava tudo muito solto, a gente começava uma ação e aquilo se perdia, não ia atrás pra ver se aquilo teve impacto, o que poderia ser feito. (Dirigente “H”)

Percebe-se que ocorreu aquilo que Salamon (2002) denominou de falta de efetividade dos instrumentos, ou seja, as atividades previstas não alcançaram os objetivos esperados em toda a sua extensão. Além disso, ainda conforme os critérios de Salamon (2002), os instrumentos da Política apresentavam problemas: (i) de gerenciamento uma vez que, para serem desenvolvidos com o êxito necessário, envolveriam ações circinais, complexas e com uma multiplicidade de atores envolvidos; e (ii) de legitimidade, de apoio dos envolvidos e afetados, para fazer uma contrapartida ao fato de a Política não possuir nenhum instrumento de coerção, de punição ou de incentivo para a sua implementação. Ao se optar por uma política que não se vale de instrumentos de controle, aponta Salomon (2002), é necessário

desenvolver habilidades de persuasão e negociação, o que torna o processo ainda mais complexo, fato percebido pelos dirigentes:

Não podemos, na implementação da Política de Capacitação, entrar na lógica de cobrança, que seria um mau começo. (Ata 9ª. Reunião)

Mas eu acho assim, (...) um decreto aberto desse jeito não pode prescindir do que a gente tem começado a esboçar agora, o monitoramento sistemático, o decreto é aberto, exige que o ministério se apresente monitorando (...) sistematicamente, devolvendo os dados, orientando tecnicamente, falando como que tem que ser, ele não pode ser um ministério que não dialoga com esses órgãos, que não apresenta quais as etapas que devem ser seguidas, que fica do lado de cá aguardando os ministérios mandarem seus dados, e por outro lado apontando que nada tá conseguindo ser feito, entende?” (Dirigente “G”)

O decreto deixa várias coisas em aberto. Você ter que fechar obrigou as pessoas a discutirem de verdade “(Dirigente “B”)

Talvez seja um pouco ingênua minha visão, mas não era uma questão de autoridade né? Era uma questão de mostrar caminhos, mostrar resultados, mostrar potenciais... Então acho que a gente, [...] tentava fazer esse tipo de aproach, algo mais assim “olha, vamos mostrar um caso de excelência [...] pra mostrar o que ta acontecendo ali, o que tal... e não dizer, olha vocês tem que fazer o planejamento estratégico, depois fazer a capacitação de tantos mil servidores, mas eu lembro de alguma coisa que aconteceu (Dirigente “C”)

A história do fomento veio do Ministro do Planejamento, a história da cenoura e tal, a cenourinha era o fomento, mas a gente corta a cenourinha se o órgão não enviar o PAC... é uma expressão. Era a ideia do Ministro que era um cara de orçamento né? Então ele falava: não pode sair desse jeito assim, tem que sair com essa penalidade... aí vai dificultando ainda mais a relação com os órgãos. Aí anula todo o potencial, toda a capacidade de mudança. Aí vira mais um decreto daqueles que ninguém obedece e pronto (Dirigente “C”)

A discussão sobre os instrumentos governamentais utilizados na PNDP permite afirmar sua relevância no processo de implementação de Política. As escolhas realizadas em relação a esses instrumentos, contudo, provavelmente são determinadas por outros fatores envolvidos no processo. O fato da Política não prever um componente de coerção, por exemplo, supostamente tem relação com a visão individual – crenças e valores − dos atores sobre o modelo de capacitação que estava sendo proposto. Além disso, a Política é dirigida pelo Comitê Gestor, mas parte importante das decisões ocorre nos órgãos, cujos atores nem sempre compactuam com a visão proposta pelo órgão central. Para ampliar a compreensão dessas questões, é preciso identificar as arenas decisórias do processo de implementação e os principais atores envolvidos no processo político em análise neste estudo.

Arenas Decisórias

CG/PNDP

Alta direção dos órgãos implementadores Atores:

Gerentes de linha e servidores

Atores: Responsáveis pela área

de Desenvolvimento de Pessoas Rejeitam/Implementam Implementam/Rejeitam Processo de implementação Características da PNDP Objetivos Explícitos Objetivos Implícitos Instrumentos