Additional Classification Considerations

A década de 1970 foi marcada por grandes inovações nos estudos sobre políticas públicas e por grande ênfase na efetividade das políticas e na governança (BARRETT, 2004). Segundo Heclo (1972 apud BARRETT, 2004), no campo acadêmico essas tendências se

refletiram em três áreas principais que focavam a análise política, cujo objetivo aponta para: (i) o entendimento e explicação do conteúdo político e do processo de tomada de decisão; (ii) os estudos de avaliação, centrados no entendimento e mensuração dos resultados das políticas como base para determinação de sua efetividade; e (iii) os estudos organizacionais, cujo foco estava no entendimento da operação das políticas e das organizações administrativas enquanto sistemas comportamentais e nas prescrições para aumentar o desempenho dessas políticas. Esses estudos, afirma Barrett (2004), forçaram os pesquisadores a questionar por que as políticas falham e, a partir da compreensão do processo de transformação da política em ação,a ampliar a ênfase nos estudos sobre implementação. Aliado a isso, começou-se a perceber que havia uma enormidade de leis e decretos criando programas, mas poucos estudos dedicados a analisar se essa legislação estava sendo cumprida como deveria (SABATIER, 1986).

A partir desses questionamentos e constatações, as pesquisas sobre a etapa de implementação de políticas públicas ganharam força no início da década de 1970, nos Estados Unidos e, em seguida, na Europa (HILL, 2009). Esse movimento foi denominado de “Elo Perdido” entre os estudos que enfatizavam a fase de formulação e aqueles que focavam na avaliação das políticas (HARGROVE, 1975). Na realidade,as pesquisas no campo da implementação são anteriores a esse movimento. Antes dos anos 1970, havia uma visão fortemente baseada nos trabalhos de Max Weber de que a burocracia era apenas um conjunto de pessoas, organizadas de maneira hierárquica e que realizavam um trabalho meramente operacional, rotineiro e repetitivo (HILL; HUPE, 2005). Essa perspectiva previa uma clara distinção entre a cúpula decisória e o núcleo operacional das políticas, sendo que este atuaria de maneira cega e indiferente. Nesse sentido, os tomadores de decisão disporiam da informação completa sobre o que ocorria dentro e fora da organização e a situação de contexto seria estável o suficiente. Nenhuma reformulação da decisão seria necessária no processo de implementação (SUBIRATS, 1989).

Barrett (2004) afirma que a maior parte dos estudos seminais sobre implementação estava centrada no processo de tomada de decisão e assumia a implementação como um processo hierárquico; as políticas eram formuladas e legitimadas pelos dirigentes e posteriormente executadas pelo sistema administrativo. Nessa visão, denominada de policy- centred, os executores eram claramente subordinados aos tomadores de decisão. A observação empírica do campo demonstrou, entretanto, o contrário do que afirmavam as teorias de Weber sobre a burocracia. Constatou-se que o processo de implementação apresentava falhas por diferentes fatores, como:(i) a falta de clareza nos objetivos das políticas que levava a

diferentes interpretações da política; (ii) a multiplicidade de atores e organizações envolvidas no processo, que gerava dificuldades na comunicação; (iii) a subestimação da autonomia dos implementadores; e a (iv) a diferença entre os valores e as crenças dos executores,que gerava distintas motivações para a implementação (PRESSMAN; WILDAVISKY, 1984; GUNN, 1978). Segundo Subirats (1989), quanto mais complexa e extensa for uma organização – o caso da administração pública –, maior a possibilidade de presença de discricionariedade entre os atores.

As novas perspectivas de análise, então, começaram a assumir a implementação como parte de um processo contínuo entre política e ação uma vez que esta não começa necessariamente quando termina o processo decisório (HILL; HUPE, 2005). Como defende Barrett e Fudge (1981), os processos políticos envolvidos na etapa de formulação continuam sendo impactados pelos implementadores que desejam manter seus valores e crenças. Os conceitos de implementação, assim, passam a incorporar a perspectiva de negociação, definindo-a enquanto fonte de retroalimentação e de mudança no processo decisório, que não se dá mais de maneira meramente hierárquica. Bardach (1977), por exemplo, entende a implementação como um processo de interação estratégica no qual os interessados envolvidos estão perseguindo seus próprios objetivos, os quais podem ou não coincidir com aqueles estabelecidos na formulação da política.

A definição de Mazmanian e Sabatier (1981), por exemplo, traz evidências sobre essa nova perspectiva. Segundo os autores, o processo de implementação toma como base a decisão política, normalmente resultante de uma norma, de decisões políticas importantes ou de ordens judiciais. No geral, essas normas identificam os problemas a serem enfrentados, estipulam os objetivos a serem perseguidos e apontam os instrumentos a serem utilizados no processo de implementação. Para os autores, esse processo costuma ocorrer em estágios, a partir da aprovação de uma determinada lei ou norma, seguido pelos resultados esperados pelas agências de implementação, a concordância do público-alvo com essas decisões, os impactos reais −percebidos e não percebidos−desses resultados e, finalmente, as revisões −ou tentativas de− na norma, lei ou decreto. Apesar da aparente precisão conceitual, O’Toole (2000) aborda a dificuldade de se definir o que se entende por implementação. Segundo o autor, a implementação se desenvolve entre o estabelecimento de uma intenção por parte do governo em fazer alguma coisa, ou parar de fazer, e o impacto dessa intenção no campo da ação.

Os resultados de pesquisas, advindos dessas novas conceitualizações a respeito da implementação, representam um grande avanço no campo de análise de políticas públicas,

uma vez conduzem à constatação da política enquanto um processo que se retroalimenta, e não apenas como uma sequência linear de etapas independentes; há um interação entre a formulação, implementação e avaliação (MENICUCCI, 2006). Essas pesquisas agora encontram, contudo, alguns grandes desafios em sua execução.

O primeiro deles é a distinção entre formulação e implementação que, na teoria, são bem delimitados, mas na prática são sobrepostos e se mesclam. Para Hill (2009), essa diferenciação se dá a partir da identificação das decisões que são cruciais para determinar as principais questões da política, que não necessariamente ocorrem durante o processo de formulação. Pelo contrário, segundo o autor, há uma série de razões pelas quais diversas decisões importantes são delegadas ao processo de implementação, dentre elas: a impossibilidade de resolver os conflitos durante o processo de formulação; as decisões cruciais devem ser tomadas após uma avaliação dos fatos pelos implementadores; são os implementadores que tem maior preparação e conhecimento da ação para tomar essas decisões; e as decisões do dia-a-dia terão de envolver negociação e compromisso com grupos de poder.

Outro aspecto desafiador é a diferenciação em relação à avaliação. O foco dos estudos sobre implementação está no processo e não nos resultados do programa analisado. É importante diferenciar quais os elementos que possibilitam explicar a transformação dos programas em resultados, um processo muitas vezes complexo e confuso. Essa análise, contudo, permite caracterizar os fatores que causaram o sucesso ou o fracasso dos objetivos planejados (SUBIRATS, 1989). Para Parsons (1995), a diferença entre implementação e avaliação está no fato de que esta examina como a política pública e as pessoas que a entregam podem ser apreciadas, auditadas, avaliadas e controladas, enquanto aquela se refere a como a política é posta em prática. Hill e Hupe (2005) diferenciam avaliação e implementação a partir do foco de pesquisa, no qual a implementação está centrada em todo o processo da política desde a entrada dos insumos até o resultado alcançado e a avaliação foca apenas nos resultados alcançados e no valor que esses resultados agregaram para o público- alvo da política. A síntese dessa diferenciação foi resumida na Tabela 1.

Tabela 1.Pesquisa em Implementação e Avaliação

Objeto Ação de pesquisa

Implementação Avaliação Processo/comportamento Outputs Outcomes Conecções causais

Outcomes – valores relacionados

Descrição Explicação

Construção de teoria e testagem Julgamento analítico

Julgamento de valor

Fonte: Adaptado de Hill e Hupe (2005) pp.12

Com bases nos novos estudos e perspectivas de análise do processo de implementação anteriormente citados, a academia categorizou os estudos da área de implementação a partir de duas perspectivas principais – top-down e bottom-up. Segundo Matland (1995), os teóricos da abordagem top-down concebem o desenho da política com função dos atores centrais e concentram sua atenção nos fatores que podem ser manipulados pela cúpula decisória. Já os estudiosos da abordagem bottom-up, afirma o autor, enfatizam os públicos- alvo e a entrega de serviço e argumentam que a política é realmente realizada no nível local. Diversos autores explicitam o que poderia ser chamada de uma terceira vertente que busca conciliar ambas abordagens, detalhadas a seguir.