Forsvaret planlegger å bygge et drivstoffanlegg tilknyttet Værnes lufthavn for å ivareta forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom rammeavtalen med amerikanerne. Studien benytter forarbeidet til dette prosjektet som case for å synliggjøre hvordan Forsvaret møter vertslandsstøtteutfordringer, og drøfte om det er andre tilnærminger som kan være mer hensiktsmessige. Gjennom redegjøringen kom det frem at Norge har vertslandsstøtte forpliktelser om å tilføre de amerikanske styrkene som er tenkt å forsterke Norge ved en tilspisset situasjon med drivstoff.
5.2.1 Saksgang
Gjennom arbeidet med operativt planverk ble det identifisert at det var mangelfull beredskap på flydrivstoff på Værnes lufthavn. Dette skyltes blant annet at eksisterende anlegg var i ferd med å gå ut på dato.
Forsvarssektoren har en gjennomregulert prosess for fremskaffelse, bruk og utrangering av eiendom, bygg og anlegg (EBA). Retningslinjer for tjenestefeltet eiendom bygg og anlegg (FD REBA, 2016) utgitt av FD fastsetter funksjons- og ansvarsfordeling mellom rollene eier, forvalter og bruker, og gir hovedreglene for denne fordelingen innenfor tjenestefeltet. I forsvaret er retningslinjene supplert med utfyllende bestemmelser. Disse er beskrevet i
«Bestemmelse for eiendom, bygg og anlegg» (BEBA, 2018). Det er disse
styringsdokumentene som regulerte arbeidet som førte frem til Prop 123 S, som var
grunnlaget for stortingets vedtak om å bygge et nytt drivstoffanlegg i tilknytning til Værnes.
Prosessen som leder frem mot at en anskaffelse skal besluttes av Stortinget består av 3 trinn;
behovsbeskrivelse, konseptdokument og Forprosjekt. Om prosjektet har en kostnadsramme på over 750 mill. kr kreves det også en ekstern kvalitetssikring(FD REBA, 2016, s. 10). Denne studien har undersøkt om man i noen av trinnene i anskaffelsesprosessen har hatt kontaktflater med NFD eller andre totalforsvarsaktører, for å avklare om behovet kan løses i
totalforsvarsrammen, eller gjennom nye forskrifter tilknyttet lovverk.
5.2.1.1 Behovsbeskrivelse
FOH fremsendte dette operative behovet til FST. FST, ved planavdelingen gjennomførte en drivstoffstudie som kartlagte Forsvarets totale behov for drivstoff, og på bakgrunn av denne studien, og det operative behovet fremsendt fra FOH ble det iverksatt en arbeidsgruppe som jobbet frem en behovsbeskrivelse av et nytt drivstoffanlegg i tilknytning til Værnes. Det ble i denne fasen ikke tatt kontakt med noen departementet som er ansvarlig for samfunnskritiske funksjoner som ble berørt av prosjektet for å koordinere behovet i bredden av
beredskapsarbeidet med drivstoff (R6). Det er heller ikke gitt føringer om at dette skal gjøres i styringsdokumentene som regulerer EBA virksomheten i Forsvaret. Det er riktignok gitt føring om at man skal vurdere offentlig-privat samarbeid (OPS) (FD REBA, 2016, s. 9), men her vises det til kommersielle private aktører, så dette faller utenfor rammen til totalforsvaret og arbeidet med nasjonal samfunnssikkerhet og beredskap.
5.2.1.2 Konseptdokument
Hensikten med konseptdokumentet er å få vurdert og avklart behovet, prosjektets grensesnitt og omfang. Videre skal man skal identifisere ulike løsningsalternativer, inkludert om det
finnes løsninger som ikke innebærer bruk av investeringsmidler. Særlig det siste punktet kan tolkes i en retning om at man skal se om det innenfor beredskapslovverket finnes muligheter til å dekke behovet. Det er imidlertid ikke en slik tolkning som ligger til grunn fra
departementets side. Departementet ønsker at man skal undersøke om behovet kan dekkes ved at man justerer driften til avdelingen som har fremmet behovet. Gjennom intervju og
dokumentstudiet ble det heller ikke i arbeidet med konseptdokumentet identifisert berøringspunkter mellom Forsvaret og andre totalforsvarsaktører som NFD. Flere
respondenter henviste til at man på tidspunktet for utvikling av konseptdokumentet til nytt drivstoffanlegg i tilknytning til Værnes var det helt fremmed å se mot andre sektorer for å løse et operativt behov som er identifisert i Forsvaret (R4, R6). De mente at dette kanskje ville være annerledes i dag, siden totalforsvaret som system har fått økt fokus (R6).
5.2.1.3 Forprosjekt
Forprosjektet viser prosjektets fysiske/tekniske løsning og beregnede kostnader. Forprosjektet er grunnlaget for beslutning om iverksettelse, eventuell fremleggelse for Stortinget samt utarbeidelse av detaljprosjekt. På dette tidspunkt i prosessen er alle de store beslutningene i forhold til valgt løsning tatt, og det er fra dette tidspunkt begrenset hvilke endringer man kan gjøre med prosjektet når forprosjektet er avsluttet. Heller ikke i denne fasen ble det
gjennomført koordinering med eksempelvis NFD. NFD ble først gjort oppmerksom på at Forsvaret skulle bygge et drivstoffanlegg i tilknytning til Værnes da saken skulle opp til regjeringsbehandling, og NFD kontaktet Forsvarsdepartementet da de ble oppmerksom på at det dreide seg om et EBA prosjekt som hadde betydning for deres ansvarsområde (R3, R8) drivstoffberedskap. På det tidspunkt var imidlertid prosessen kommet så langt at NFDs engasjement ikke fikk betydning for utfallet i saken.
5.2.1.4 Diskusjon
Gjennomgangen viser at i forbindelse med prosjektering av nytt drivstoffanlegg tilknyttet Værnes lufthavn har ikke Forsvaret på noe tidspunkt sett mot totalforsvaret for å finne en løsning på utfordringen man sto overfor. I henhold til styringsdokumentene som regulerer EBA virksomhet er det heller ikke krav til at dette skal gjøres. Gjennom intervjuer med aktører som har vært med på de ulike stegene i prosessen har det blitt påpekt at på tidspunktet
for arbeidet var det helt fremmed å se mot andre sektorer i det offentlige for å løse Forsvarets utfordringer (R6). Dette stemmer godt overens med det organisasjonsteorien, og prinsippet om sektorinndeling. Prinsippet bidrar til gode forutsetninger for vertikal samordning innenfor et hvert departementsområde, men svekker muligheten til horisontal samordning på tvers av departementsområder. Når man skal forklare hvordan dyktige medarbeidere med god kompetanse ikke på noe tidspunkt i prosessen hevet blikket for å se etter løsninger utenfor Forsvaret, må man se mot logikken om det kulturelt passende fra organisasjonsteorien, og spørsmålet om identitet (Christensen et al., 2017, s. 54). Forsvaret som organisasjon forstår viktigheten av alliert forsterkning, og vet at understøttelse av disse er fundamentalt for Norges sikkerhet. Forsvaret har som sin hovedoppgave å ivareta Norges sikkerhet, og finner det da riktig at Forsvaret må være i stand til å håndtere Norges forpliktelser i forhold til
vertslandsstøtte. Med en slik persepsjon er det ikke naturlig at man snur seg 360 grader rundt for å identifisere om oppgaven egentlig skal ivaretas av en annen sektor.
Nå hevder ikke denne studien at løsningen man har landet på med bygging av drivstoffanlegg på Murvik er feil. Det kan sågar tenkes at løsningen ville blitt den samme også om man inkluderte NFD tidlig i prosessen. Det som påpekes er at Forsvaret ikke har institusjonalisert totalforsvaret som system. Gjennomgangen viser at Forsvaret ikke har systemer som ser eget beredskapsarbeid i en større kontekst, som en del av det nasjonale samfunnssikkerhet og beredskapsarbeidet. Det er i alle fall to grunner til at dette er bekymringsfullt; man risikerer at Forsvaret bruker ressursene sine feil, ved å prioritere oppgaver andre sektorer i
statsforvaltningen er ansvarlig for, og ikke minst at man fratar sektoren med ansvar for en samfunnskritisk funksjon muligheten til å ha en helhetsoversikt over behovet for beredskap for denne funksjonen.
Det er ikke slik at Forsvaret alene er ansvarlig for at de andre totalforsvarsaktørene blir inkludert i beredskapsarbeid som er viktig for nasjonens sikkerhet.
Samfunnssikkerhetsinstruksen gir tvert imot departement med ansvar for en samfunnskritisk funksjon et særlig ansvar for at samarbeid og informasjonsdeling med andre berørte sektorer.
I neste del vil studien drøfte utfordringer i beredskapsarbeidet generelt og om tiltakene
regjeringen har iverksatt innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet vil bidra til bedre tverrsektorielt samarbeid.